孙平：中国国家公园的重重迷雾

9月14日，在2014中国城市规划年会专题会议四“国家公园建立与绿地系统完善”上，来自云南城市科学研究所的孙平以《中国国家公园的重重迷雾》为题，介绍了云南省国家公园的试点情况、泰国和马来西亚国家公园发展经验，并分析了以国家级风景名胜区为主体建设中国国家公园的优势和问题，并提出相应的发展建议。

　　第一，云南省国家公园试点情况

　　云南省自1996年就提出建立滇西北大国家公园的设想，2004年迪庆州政府启动了国家公园建设工作。2006年8月，香格里拉普达措国家公园开始试运行。2007年6月，普达措国家公园正式挂牌成立。2008年6月，国家林业局批准云南省为国家公园建设试点省。2009年，云南省政府正式出台了《云南省人民政府关于推进国家公园建设试点工作的意见》，批准印发《云南省国家公园发展规划纲要》。2009年11月，经国家质量监督检验检疫总局备案、云南省质量技术监督局发布了4 项国家公园地方推荐性标准：《国家公园基本条件》、《国家公园资源调查与评价技术规程》、《国家公园总体规划技术规范》》、《国家公园建设规范》，这些标准规范对国家公园的定义、功能、面积适宜性、功能分区、保护规划等内容进行了界定。

　　第二，马来西亚和泰国国家公园的立法和管理

　　马来西亚国家体制为联邦制，州级政府有较宽松的自治权和立法权。《马来西亚联邦宪法》规定，有关“国家公园”的立法事务由联邦政府（中央）和州政府（地方）共同承担，州政府亦可自主设立国家公园，实际等级相当于 “州立公园”。目前马来西亚有40个国家公园，但全国仅有一个根据《国家公园法》划建的国家公园（槟城国家公园），其它的即便冠名“国家公园”，实质上属于州立公园。

　　泰国《国家公园法》颁布于1961年，1962年设立第一个国家公园，整个法共五章30条，其中有几点值得强调： “第六条 国家公园所划定的土地，除公共机构外，不得由任何私人以任何形式拥有”。 “第四条 国家公园的土地在本法律的规定下，由国家公园测定”。也就是说，泰国国家公园土地权属明确为国有，再加上泰国宗教与皇家的影响力，为国家公园设立和管理提供了强有力的保证。同时，该法对保护要求较为严厉，如“禁止任何人拥有或占有土地，禁止打猎、放牧、采集，不得改变地形、水系，机动车或飞行器等没有管理当局依法许可，不得擅自进入”等。

　　泰国国家公园的管理体制：国家公园及野生动植物保护局（DNP）内设有国家公园办公室等机构，并将全国的保护地分为16个区域，在DNP下分别设有办公室。就是这个机构，负责对全国323个保护地的保护（包括预备名单）。此外，在国家层面上有一个国家公园委员会，该委员会由相关部委成员组成，人数在11人以上，由内阁任命。各个国家公园设立有管理委员会，负责具体管理的事务，并直接对国家公园办公室负责。

　　泰国的国家公园经费主要由国家财政提供，国家公园内依据部长的批准，管理当局可以开展一些收费的活动并免税，所有收入都上交财政，财政可以有所得收入15％左右的补贴，且仅限用于国家公园的保护项目。

　　第三，以国家级风景名胜区为主体建立中国国家公园的优势与问题

　　我国的风景名胜区是与国家公园最为接近的保护类型。①国家风景名胜区在资源方面具有最高的禀赋，在科学价值、景观美学、生态系统完整性等方面，是其它保护类型不能替代和比拟的。②风景名胜区在功能上与国家公园最为接近，都具有“供人们游览、进行科学、文化活动和环境教育”的功能。③在设立国家风景名胜区体系的30年过程中，在管理、规划、经营等多方面借鉴了国家公园的经验，打下较为牢实的基础。中国风景名胜区从设立之初就与国际上的国家公园（National Park）相对应，中国国家级风景名胜区的英文名称为National Park of China，在国家级风景名胜区徽志图案使用了“NATIONAL PARK OF CHINA”字样，风景名胜区在对外申报世界遗产时，在申报文本中的英文名称也正式使用National Park。

　　存在问题：①管理不到位，矛盾较突出。风景名胜区一般由地方政府管理，多数只在旅游开发上具有积极性。风景名胜区内的土地、森林、矿产等资源管理政出多门，利益复杂，在责任、权利方面相互掣肘，建设部门权限甚微，在土地财政的推动下，风景区步步退缩，距国家公园越来越远。②资金保障不到位，导致保护与开发经营的矛盾极为突出。③法律方面有缺陷。《风景名胜区条例》和国外的《国家公园法》，还有较大差距。

　　第四，建立国家公园体制的工作建议

　　①建立统一的遗产保护体制，尽可能与国际接轨，增强国家话语权。②启动国家公园立法工作。建议以《风景名胜区条例》为基础，制定《国家公园法》，不赞成一园一法。③对遗产保护财政制度进行改革。确保国家公园主要的资金来源，增加国家投入，资源的经营收入实行严格的收支两条线管理。