与会专家对“开发区”规划与建设的思考

9月15日，由中国城市规划学会、东南大学建筑学院、东南大学区域与城市发展研究所联合主办的“2014中国城市规划年会自由论坛九：开发区--三十而立，走向何方”在海口国际会展中心隆重举行。本次会议由学会城市规划历史与理论学术委员会副秘书长、东南大学建筑学院王兴平教授主持。北京大学城市与环境学院教授王辑慈、南京大学教授崔功豪、学会理事兼东南大学城市规划设计研究院的总规划师段进、学会国外城市规划学术委员会副主任委员兼同济大学建筑城规学院教授赵民、江苏省城市规划设计研究院总规划师袁锦富、新加坡邦城规划顾问有限公司中国区总裁陈启宁、中国建筑设计研究院城市规划设计中心主任杨一帆、陕西省城乡规划设计研究院院长史怀昱、中国人民大学城市规划管理系主任郑国作为会议特邀嘉宾出席了会议。论坛重点从“开发区发展、开发区规划、开发区产业和开发区‘走出去’”四个方面出发，对我国开发区的历史功绩与问题、评估建议以及科学发展与规划等话题展开讨论。再以下三个方面形成了系统的研讨成果：

　　一、认识开发区的历史功绩与问题

　　2014年是我国开发区设立30周年，王兴平教授作为论坛主持人首先梳理了开发区的发展历程，指出伴随着开发区建设，我国的工业化和城镇化循序推进，城市规划体系也不断探索前进，尤其是产业空间规划也由此完成了由计划经济时期的生产的空间到空间的生产的任务转化。开发区已经成为中国经济发展的重要载体和中国模式重要的标志之一。各位与会专家亦一致认为开发区作为我国推动改革开放、产业发展和技术创新的载体，有力推动了工业化和城镇化的进程，尤其是在解决就业、提升城镇居民生活水平方面起到了巨大的作用。

　　各位与会嘉宾在肯定我国开发区相关业绩的同时，也对我国开发区当前发展中面临的问题展开的了激烈讨论。

　　王辑慈教授主要从园区的发展角度阐述了开发区当前面临的主要问题。首先从开发区的主管部门来看，我国的开发区存在着主管部门分隔的问题。如以动漫产业园为例，截止到目前，广电总局批准建立了19个动画产业基地，文化部设立3个国家动漫游戏产业振兴基地，新闻出版总署规划设立4个网游动漫产业基地；其次从开发区的开发主体来看，许多地方政府将开发区的建设作为彰显政绩的工具，认为开发区是发展经济和社会的唯一手段，导致开发区的建设过热；再次，在对开发区的认识上存在片面性，许多地方政府认为建设开发区的主要目的是打造产业集群，过度的认为只要产业集聚就可以实现产业的发展目标，而对于产业集聚区背后的深层逻辑如何，中国到底需要什么样的产业集聚区等问题缺乏详细的考虑。除此之外，在当前的规划界和政府学者方面还存在着概念和理论滥用的情况，如增长极理论和产业集群概念的理解，进一步对开发区的健康发展造成许多不利的影响。

　　中国建筑设计研究院城市规划设计中心杨一帆主任主要从开发区走出去的角度出发，认为我国开发区走出去的过程实质就是我们价值观输出的过程。但从目前的发展状况来看，开发区在走出去的过程中对自我需求和价值观接受国的需求考虑欠佳，出现了既没有实现自己“走出去”的发展目标，又没有满足输出国发展需求的状况。

　　中国人民大学郑国教授则着重从政策和规划两个方面阐述了开发区当前存在的一些问题。政策方面，目前的法规多是在开发区运行之后才出台的，同时也没有制定专门针对开发区的法律，在法律建设方面存在明显的滞后性；规划方面，郑教授认为现有规划多偏向于满足企业的需要为主，对人的需求考虑较少，开发区的人本建设相对滞后。此外，规划对如何吸引社会资本以推动开发区的创新发展方面亦缺少有效的措施。

　　整体上我国当前开发区建设存在的问题主要涉及开发区的规划、建设、管理以及开发区“走出去”发展等多个方面，解决好这些问题，才能更好的推动开发区的下一步发展。

　　二、呼吁进行开发区发展和政策绩效评估

　　王兴平教授指出开发区发展角色经历了多元化角色变动历程的同时也存在着诸多争议，从早期的发展道路的是与非、发展贡献的多维认知，不同投资主体的国民化待遇、产业功能与城市功能的关系等，及至开发区规模大小、效益高低，产业层次与新的产业空间，就业与居住的平衡问题等。针对开发区发展的有关争议，与会专家认为有必要进行开发区发展与开发区政策的绩效评价。

　　崔功豪教授提出要对开发区30年的发展进行系统评价，着重考虑其发展绩效和问题，特别是开发区的占地规模不断扩大，需要因地制宜、因时制宜探索开发区如何提高管理效率、如何实现产城融合、如何在地区发展中发挥带头作用、如何在城市空间结构中更好地整合等问题更具有科学性。

　　同济大学赵民教授提出要对开发区的政策进行系统评价。开发区的本质应当是一种地方政策实验区，任何政策都有时效性和空间性，而一旦空间泛化、时间无限也就不能称其为“政策”。现在各个城市的开发区面积越来越大，造成开发区的空间泛化，且大部分开发区都是跟城市脱离的，造成很多空城、死城、卧城，也导致原本要解决的产城融合问题演变为城乡融合问题，使开发区成了城乡矛盾集中的地方。很多开发区也忽视了政策本身所应当具有的周期性、时效性，缺乏优惠政策的定期评估机制和后续的退出机制，未能适时调整、创新、重新聚焦。未来的开发区从国家政策的层面来调控意义已不大，反倒是作为地方政策区更具有生命力，管理运营较好、基础设施条件好的地方，完全可以把开发区作为地方深化改革的试验区，当然同时也可作为经济增长核心区，可具有双重作用。

　　三、提出开发区科学发展与规划的建议

　　对于开发区的科学发展和规划，与会专家也从自身的研究领域发表了各自的观点。

　　王缉慈教授认为开发区发展的目标是技术创新，培育创新环境与创新企业，依靠内力来发展。产业园区是对企业的长期承诺，如果仅仅只是造一个园区但是企业不能来，这样的园区是无意义的。市场环境尚未成熟时以规划带动需求会有很大的风险，所以不能每个地方的发展都依靠园区，要防止把园区看作无生命的“容器”。

　　段进教授从空间的角度主要阐述了两个观点，一个是从开发区自身发展来说，开发区以单一的发展方式长期生存下去已不太可能，紧贴在城市边缘的开发区基本都慢慢发展成城区，远离城市的开发区现在都在不断从单一的生产功能到综合服务功能，然后慢慢形成新的小镇或新的小区；另一个是从城市空间组织的角度来说，希望开发区的区位和空间能够作为城市的有机组成部分来组织，可以以网络化的方式在城市中分布。

　　陈启宁总裁回顾了开发区30年来的建设和发展情况， 他认为在未来开发区的规划与发展中应注重以下三点：一是先进制造业和现代服务业并重、利用境外投资和境内投资并重、经济发展和社会和谐并重；二是致力于发展质量与水平，致力于增强体制机制活力；三是促进以产业为主导的多功能综合性区域的发展。

　　袁锦富总规划师主要从概念、要素、变化、转型和关系五个方面总结开发区的发展，他认为总体来说开发区的转型是一个自发的过程，在开发区与城市的关系中主要提出三点：一是规模决定功能。在小城市它是工业的集聚区，功能单一，对于大城市来说，它应当是以产业为主、生产生活相配套的形式；二是区位决定布局，开发区主要是沿路口、道口和港口发展；三是阶段决定方向，不同的工业化发展阶有不同的发展方式。开发区未来的发展一定要注重生态环境的保护和对人的发展的重视。

　　史怀昱院长以陕西为例介绍了开发区的建设和发展，他将陕西的开发区大致分为三类，一类是非常广泛、数量比较多的高新技术产业区和开发区，经过三十年的发展增加了城市的各种设施和功能，成为城市的一个重要的功能区。在另外两类中：一类是分布在陕北地区的能源开发区和能源化工开发区，占地比较多，同时存在污染，开发区在空间选择上是远离城市，适宜采取城、园分离的模式进行布局；还有一类是农业高新技术开发区，这类开发区在产业发展上，特别是农业发展上取得了很大的成就，但作为农业开发区来讲，除了农业自身的发展，还要特别注重其对于城乡融合发展的促进作用。

　　王兴平教授在论坛讨论中强调作为开发区转型升级的重要保证，开发区规划的转型与优化亦是目前规划工作者应该直面且需要迫切解决的问题，并提出今后对开发区进行科学规划的建议方向，包括制定科学合理的产业发展与布局规划、推进以人为本的开发区生活体系规划、改革开发区控制性详细规划、编制区域开发区体系协调与整合规划，以及开发区再开发规划等。