孙施文：城乡规划改革的重点和难题

治理的核心不在于强化管制，也不是泛化管制，治理是有关整个社会的管理，是社会组成者共同参与的管理，政府只是其中的一部分。治理强调的是成员之间不断的相互协调，协同行动。

国家治理能力建设的关键，是重新界定政府、市场、市民社会的边界，建构三者之间的协同机制。而城乡规划是国家治理框架中的重要组成部分，要分析明确政府、市场、市民社会为什么需要城乡规划，也要研究这三方如何使用城乡规划。

城乡规划改革的重点和难题有三个方面：

一是城乡规划边界的重新界定。要明确引导什么？控制什么？引导和控制的内容是社会赋权的结果，应当满足社会共同体共同接受的目标，也要符合社会共同体共同接受的行动纲领。

二是城乡规划体系架构的逻辑性。要处理好城乡规划体系内外部要素间的关系，规划作为城乡治理的重要组成部分，要理清与其他治理行为之间的关系，在内容、工作方法、工作程序等方面都要与其他治理行为相协调，要仔细研究城乡规划的作用方式及规划部门、规划师的作用。

三是城乡规划的程序性。要认识到程序的极端重要性，程序合理重于实质合理，程序先定，结果由程序中的主体互动而产生，因而程序的审查优先于实质审查。规划技术是辅助手段，不是规划实质的决定因素，因为谁都无权事前确定结果。规划师也并不是社会作用过程中除政府、市场和市民社会之外的单独一方力量，而是为这三方服务的。因此，规划师的工作方式、工作的作用也会有改变。