小城镇与乡村发展的热点话题

在2014中国城市规划年会上，小城镇规划学术委员会承办了“新型城镇化进程中的小城镇发展”和“美丽乡村的规划建设管理”两个分会场。会上围绕了以下热点问题进行了专题报告和讨论。

一、新型城镇化进程中要强化小城镇的发展

从国际经验看，大部分国家均在工业化与城镇化发展到一定阶段，一般是城镇化水平50%以后，开始启动缩小城乡差距，工业反哺农业，城市支持农村，最终实现城乡一体化。我国2013年平均常住人口城镇化水平已达53.7%，超过了50%，也就是说，中国已进入了城乡统筹发展的关键阶段。

按照中国当前对小城镇的定义，一般包含县城镇、建制镇和乡集镇。全国约有34300个小城镇，有六成人口生活在小城镇。表现为数量多，分布广。具有极其重要的地位。

小城镇介于城市和农村之间，上接城市，下连农村，是城乡间的中间发展带，是我国城乡统筹发展的切入点和抓手。

但是，回顾中国改革开放35年来走过的城镇化道路，城镇化的重点在“大城市”，行政资源过度集中到大城市、特大城市。小城镇所得甚少，甚至还作出了牺牲。“小城镇，大战略”的国家战略没有达到预期目标。小城镇低成本的发展优势正在消失，小城镇正处于中国城镇化的十字路口，何去何从？

从总体上看，我国的小城镇有许多已从过去的农业和农业区域服务中心为主，转向发展工业和第三产业为主，成为吸纳二、三产业就业人员的主要载体。如何在新型城镇化进程中打造小城镇的特色产业，建成有特色的小城镇，提升小城镇的经济实力，是我们面临的重大课题。

二、中国小城镇要改变现状的几个主要问题

1、资金短缺，土地困难。

目前国家实行的财税体制和土地政策已成为制约小城镇发展的重要因素，税费改革实施后引起小城镇财政危机，小城镇预算内财政收入缩减，出现“吃饭财政”危机。申请资金进行小城镇建设又很困难。土地政策是国家实施的紧缩政策，用地指标很少，且管制很严。少许的土地指标要建设城镇化滞后的小城镇实是杯水车薪。

2、产业不强，人口外流。

改革开放后，有大量小城镇产业有所发展，但工业化进展缓慢。二、三产业比例低，农民就业难。乡镇的企业产业结构差，产品层次低，滞后于市场需求的矛盾突出，难以积聚人气，农民外流严重，现在许多小城镇都出现人口负增长。

3、规划编制水平低下。

全国有不少小城镇规划滞后，部分尚没有编制或编制年限很早的。做了规划的有不少规划水平低下，习惯于搞马路经济、沿公路发展，布局不尽合理。规划类同，缺乏特色，没有充分利用和挖掘自然资源和历史文脉。也有追求所谓现代化，甚至抄袭照搬大城市的规划。

4、小城镇管理力度不够。

小城镇人才匮乏，目前，基层条件较差，待遇较低，而工作繁忙，升迁较难，故很难吸引优秀的人才投身到小城镇建设，管理人员大多以广大农村基层干部为主，他们缺少小城镇规划、建设与管理的专业知识，再加上小城镇建设工作缺人材，无人干的现状，导致管理力度不够。

三、要做好乡村规划的几个主要问题

1、乡村规划要以产业规划为主导。

规划设计人员要认识乡村，懂得乡村，在规划中紧紧围绕“农业、农村、农民”的三农问题。村庄产业规划是乡村规划中的重点，使农民富裕起来是第一要务。要顺应中国特色农业现代化，结合各个村庄的优势和特色，培育主导产业，推广特色产品。只有乡村经济发达了，农民生活宽裕了，各项建设才能实施。

2、要严格控制三废注重生态环境规划。

随着我国资源能源的短缺问题愈趋严重，以及产业从城市转向小城镇、乡村，污染源开始向乡村转移，生态状况恶化的情况时有发生。为此，在乡村规划中要高度重视生态环境规划，严格控制三废。

3、空间规划应以村域规划为主。

乡村空间规划应对村庄全域的山水田林路进行整体规划，首先进行产业规划，既保证农林牧副渔全面发展，又有品牌特色为优势，将产业落实在空间地域上；其次规划好村域的内外交通，等级分明。宽度适宜，并布局好停车场；再次合理布局好民居，公共服务设施，基础设施等用地。并高度重视自然山水，历史文脉，使村庄全域可持续发展。

（作者系浙江大学教授、小城镇规划学术委员会主任）