赵燕菁：旧城更新、再开发和重新利用土地将是驱动城市发展的主要动力

很多问题不能只从规划的角度来考虑，经济学家有时候不理解我们，比如土地资源、水资源，其实这一点我们控制不了，我们只谈它的结构。我们如果要达到新加坡的水使用率得扩大2倍人口，海水淡化不过是价格问题，水资源有多少人不够用。新加坡的水资源价格占一个家庭收入的3%，我们只占百分之零点几都不到。你到天津一看都是没有人用的地，缺的是水，天天在土地上下工夫，不如在水上下工夫。其实水价提了以后，老百姓都不知道提了，公证以后他们就出来提了，公示也公示出毛病了。

首先，存量和减量的时代是否已经到来，这是规划行业的一个大判断，从局部没到，但是有些城市到了，但即使是没到的城市，它也面临一些重要的问题。

像上海和北京这样的城市，要管理存量，但是增量一定要做好准备，这不是拦不拦得住的问题，现在即使是美国到了城市化的阶段一样要增量。美国现在是有的城市死了有的要发展，它的城市化总体是稳定的。现在中国城市，前几天说达到70%是稳定了，人口从这个城到那城还是有变化的，人口流动是拦不住的，现在大家都说控制人口，但是不谈论手段，没有手段只说目标我不知道怎么控制。北京的水价这么低，各种基础设施，包括学校是全中国最好的学校，全国最好的高中一半都在北京，这种情况下公共服务拼命改善，然后你让全国人民不去。我觉得大家要讨论的问题就是讨论手段，要么就是讨论边界，要么就是户籍制度。还有财产税，我们个人所得税占全国税收不到6%，都是单位交，你不可能把政府和这些人连在一起，你的财产不交税，这种情况下，我们缺少手段。

城市规划有一个超前的预期，现在在建城市的土地和住房，全部建成了以后，大概60%、70%装进去了，而我们还在继续建，有些城市会死，有些城市会空置，城市的存量会成为城市化思考的点。

另外国家也控制边界，美国只许你卖这么多房子，为什么你一增地就要价格这么高，我的钱都收不回来。

然后是耕地的强度非常大。厦门原来是基本农田不断减少，现在可能还要增加。厦门要增加基本农田，这种情况下土地供给肯定是有限的。上海这次总体规划总用地不增加，所以一定要在存量里达到。

存量规划并没有考虑特别多的东西，第一，做城市规划，用什么工具来分析存量规划，来指导我们的存量规划。主要搞存量这一部分的理论，包括在国外是社会学占大部分，比如霍华德。但从我个人经验来看，我觉得是经济学的制度经济学作为土地利用规范分析的手段，都是偏于社会公平正义视角的，研究社会平等、种族平等和性别平等。但是它不能做规划分析，只能做价值判断，所以从我个人来讲，得先找好一个工具。

第二，在做存量规划之前，我们要知道存量规划的目标是什么。我认为，增量规划的基础，和存量规划最大的区别是工程学，符合工程学的可行性，包括供水供电这些基础设施，基本像建设一个大楼的基础守则，楼怎么建得更高，钱怎么更少。存量规则不同，它主要回答的是如何把资源，特别是不动产资源，从现有的使用者手中，转到一个更有效率的使用者手中，恰恰所有的存量问题难点都在这儿。我们土地的存量没改变，但是GDP增加了，空间没变。西方城市也是这么改变过来的，几百年前的纽约没这么多高楼，几十年前的香港也没这么多高楼，他们都是从现有来改变容积率和土地，原来没有地铁有马车的时候是一个承载力，有汽车之后又是一个承载力。

它的目标一定要简化成用途改变后，带来的好处解决这个坏处以后它是不是增加。和科斯定理一样，无论是社会上什么资源，都要转到最优的形式。中间假设要有交易成本的话，有可能转移不到最优的使用者。所以存量规划的核心是能不能从低用途使用转到高用途使用。

第三，存量规划的一个主要的内容就是规划变更，现在整个的规划都要思考这个问题。假设要做存量规划，我们报到建设部他肯不肯批，因为你没扩张，所以实际上规划要完全依照新的办法。增量规划假设现在的全部政府，各种基础设施在哪儿。现在做存量的时候，这块是黄的能不能变成红的，这种是色块之间的改变。色块之间的改变那就不是画图的问题，而是背后的政策问题。

我的导师说过一句话：“城市一旦离开图板，就是从增量规划变成存量规划，就拥有了它自己的生命”。我们国家是只要离开了图板，这个城市就死了，因为我们什么都不能干，而在英国，人家说离开图板就拥有了他自己的生命。这个城市有没有奇迹，人家都说过去30年中国建设了城镇化的奇迹，但是我的导师说真正的奇迹是城市会怎样围绕着这些设计在不知不觉下持续不懈地自我蔓生。二三线城市在未来的十五年左右还有可能演习“设计-建造”的老路，我认为一线城市还会发展，我的导师说今后中国的主要城市由于土地耗尽，驱动城市目前规划下一个三十年的主要动力，将会是旧城更新、再开发和重新利用土地。

存量规划和增量规划完全是两个系列的，它们没有替代性的，这两个根本是不搭界的事。所以我是想，我们的城市相当于在建设一个大楼，存量规划是物业管理条例，说楼道怎么管、电梯怎么管、地下室怎么管，我们做的是物业管理条例，所以它和原来的施工图没有什么关系。

今后规划首先要分类，这个分类不是用地分类，那是我们在做商业规划，现在我们要分什么区位的工业区，哪年批的工业区，划拨的工业区，然后把这种工业区分成不同的类型，你才能制定不同的政策。将用地平衡表分成不同用地的政策，按产权规划来分类，而不是按照一类用地、二类用地，因为这样才能定政策。

同时要有政策审批程序，现在我们国家一到城市建成以后，规划局就插不下手了，我们规划的技术和行业的核心就是“两证一书”，发完了我们就没事干，因为要许可，从开始的选址，到发工程证，到验收，这是整个过程。但存量是管建成以后的事，建成以后我没许可。现在为什么中国一定要老城改造成片拆除，为什么要把旧城的地征下来再重新发起。哪怕你这个房子建成了，你要征回来，你不能改，完了我再给你发证，重新招拍挂，重新公示。

中国的城市不能一个一个细胞地改，我们的思路必须要换。因为审批是一片一片批的，不能说工业用地我看不爽，你拿回来我再给你发，现在根本没有存量审批的过程，所以规划编的这些也没人用。特别是最近五年都是我们要解决的问题，比如说现在的老城改造，三旧改造，哪一个都是直接在用途上改。现在假设按照中央的要求让市场解决，那就天下大乱了，这就是我们的玩法造成的。所以现在新的规划要有新的审批程序，允许拥有土地的人通过程序来调整它的用途。

最后讲一下存量规划的难点是什么。

一是现在存量规划没有审批依据，我们没办法审存量，又把它变成增量才能开始审批。最近三旧改造，还包括现在老旧的危房改造、预制板房的改造，非常麻烦，很多人会查，因为已经有产权了。审计署查这个地出让你为什么让他改性质、改容积率，他说这个就是不行，你改了就送这个地给他了，如果基本上按照审计署的这个查法，存量规划都不用干了。审计署认为这不是为难你们，你们自己定的，你们有没有审批依据？你们在这儿审批！政府的纪要你们改了，这个依据不行，所以无效。如果不从上边解决这个问题，存量规划开始都困难。

二是法定规划矛盾，上一版总体规划还是增量基础上的规划，如果我们要做，只能在原来的总体施工图上解决我们的问题的话，还是解决不了。如果不意识到这一点，最后的总体规划还是没有用。

三是我们自己也缺乏相关的知识，我们在下面做老城区一户一户地入户调查，这个很麻烦，房改有单位的房子、有的没有房改、还有华侨的房子、还有公房租出去，有交租金有没交租金的。所以老城改造大家都盼着重来，一风吹了大家都拿钱走人，产权厘清，从头再来。这方面需要很多的法律知识，需要很多的经济学知识，还需要人际沟通能力。现在我们大学都没有教这些，我们教的还是增量，大家都对画图有兴趣，一到设计院就画图，谁徒手领导就喜欢，实际上是没什么用的，你要跟人谈判你要知道人家的利益。

四是缺少教育培训，你去跟老百姓说不用谈判我给你画一个图就好了，很多都是建筑师在干，一个街区可以当一个建筑来设计，我们很快就实践了，但是真正的是怎么去协调这些人的利益，把它让给另外一个人，换一种产权状态。现在这种产权状态本身就是违法的，我们自己再来找一帮人管自己，再往前一纵，就解决了这个问题。

大家不要想在现有的基础上，不是我喜欢从头来，我放弃也很痛苦，因为等于把我原来的知识都作废了。但是咱们得面对现实，因为你学的没用了，你再不改，就算我们不改，我们也得让新一代的规划师学习在社会上生存的工具。