新型城镇化背景下集约节约用地探索与实践

2014年3月，《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》发布，提出要“严格控制城镇建设用地规模，严格划定永久基本农田，合理控制城镇开发边界，优化城市内部空间结构，促进城市紧凑发展，提高国土空间利用效率”，对今后一段时间我国城镇发展中的土地利用和空间开发模式提出了总体要求，即要从过去相对粗放的增量发展逐步转向以集约节约和存量挖潜为主的内涵式发展模式。上海市伴随多年的快速发展，其增量用地空间已经极为有限，随着城市产业结构转型和增长模式的转变，土地资源的集约节约利用已经成为需要重点研究的关键问题。

上海市城市规划设计研究院的陶英胜在2014中国城市规划年会专题会议 “区域规划与城市经济”上作了题为《新型城镇化背景下集约节约用地探索与实践》的专题报告，重点介绍了上海市在土地整治规划中对集约节约利用土地的相关探索和创新。目前上海市的城镇化水平已经高达89%，且市域均处于大平原地区，必须从城乡统筹的角度来考虑土地利用的问题，其中如何划定城市增长边界、避免摊大饼式蔓延是重要的议题。上海市结合土地整治规划的推进，把广大的耕地尤其是质量比较好的基本农田纳入生态保育区，实现了对生态和基本农田的严格保护，也为城镇的拓展设定了严格的边界。

土地整治为上海市的城乡统筹发展与土地集约节约利用提供了重要的平台，重点是整合城乡统筹发展的渠道，促进上海的集约化发展，并丰富生态文明战略的内涵。区别于以往重城轻乡的规划编制思路，上海市的土地整治规划聚焦于广大农村地区，关注城乡规划在农村地区的实施和落地，例如在农用地整治方面，目标是提高粮田、菜田的经营水平，为实现农业现代化提供基础，同时盘整效益不佳、环境负面影响较大的乡镇企业，使农村的“死地”变成“活地”。此外，上海市还鼓励城市资本进入农村市场，实现农村土地价值的显化和开发效率的提高，通过农村土地利用方式的转变，倒逼城镇的发展，降低城镇对增量土地的依赖性。

在具体的土地整治过程中，上海市对现有的各项专业规划进行梳理--专项规划与单元规划一致的，整合纳入并落图控制；规划对接存在缺位的，通过分析论证提出规划建议，待后续规划优化后在纳入郊野单元规划中。基于郊野单元规划平台，整合关于土地整治、产业结构调整、生态补偿、片林建设、农田水利、农业布局、村庄改造等各部门涉农资金及其它政策资源，综合谋划郊野地区人口、生产、生活、生态等城乡建设格局，引导郊野地区有序发展、避免重复投入和无序投入造成的资金浪费，以更好地支持郊区小城镇和农村地区发展。

上海市根据自身的实际情况和发展要求，在国家版增减挂钩政策的基础上，进一步丰富了增减挂钩的内涵，即除了建立建设用地“增与减”的勾连机制外，更注重实现现状低效建设用地的减少与镇村两级集体经济组织资产和收益增加之间的挂钩，作者以近年实施的某项目为例，发现通过对上海市2355亩低效建设用地的减量，每年减少了污水排放56.4万吨，减少农村生活垃圾0.2万吨，同时新增了3000亩耕地，实现了生态环境效益的提高；此外，对整治地区而言，通过城乡发展空间的重新整合，实现了城镇化水平提高30%，新增了52.19公顷的发展空间，使农民年人均纯收入增加约2700元，推动了3490户农民进镇生活，并平均使每村的集体经济组织受益增加了208万元，也提高了农业生产水平，节省了城乡社会管理成本；在产业发展方面，减少了低效企业107个，减少低效就业岗位1605个，同时新增非农就业岗位5000个，使9500亩农业生产用地的规模化经营水平得到提高，提高了休闲观光等体验农业的发展水平。