主办机构：中国城市规划学会协办机构：海南省住房和城乡建设厅 海口市人民政府承办机构：中国城市规划设计研究院 海口市规划局 海口市会展局
#编者按# 2014中国城市规划年会圆满落幕，围绕着年会的后续工作闪亮登场。各分会场主持人，对会场的学术交流内容进行了归纳、剖析、提炼，总结出各自领域存在的主要问题，并提出了相应的政策建议。我们希望规划年会的这一部分精华内容，能引发大家对这些问题的关注，能激发大家对这些问题的进一步思辨，继而交流、辩论、形成共识并付诸实践。
新型城镇化核心是人的城镇化，农业转移人口市民化和人口老龄化将成为下一阶段“以人为核心”的新型城镇化进程中的两项重要工作。目前伴随着国家户籍制度改革的推进，农业转移人口市民化进程将进入提速阶段，对各地不同规模的城镇发展将带来深远影响，如何有效应对是城乡规划面临的一大挑战。与此同时，中国老龄化来势迅猛，转移农民市民化更会加剧不同地区的城镇养老服务压力，农村空心化凸显农村社会养老压力，亟需思考探索与社会结构变化相适应的城乡空间转型策略。
一、破解三大问题更好、更快地实现转移农民市民化
从岗位看，很多制造业企业找不到合适的工人，导致工人工资上涨、用工成本增加。目前我国用工成本已经开始高于周边发展中国家，人口红利的优势开始弱化。而服务业情况也不容乐观，由于农民工缺少相应技能，很少能参与到高端服务业中，多服务于传统服务业。因此,从政府角度看，农民工的各项技能培训机制还有待健全。
从就业看，我国东西部各有一亿农民工要转化为市民，东部还面临产业结构调整的任务。比如江苏昆山，作为苹果手机合约生产基地之一，一旦产业出现问题，农民工是最先失业的人群。所以对于农民工来说，首先是就业有保障，然后再变成市民享受市民待遇。对于地方政府来说，主要是提供岗位和资金投入。
从待遇看，保障水平和公益设施是两大重点。在江苏，农民工的生活保障水平为市民的50%，在全国水平最高。公益设施主要指农民工的子女家属的保障问题，如农民工的子女可以在城镇上学、老人可以享受低保等。这两大问题的解决关键在于地方的财力和土地实力。
从素质看，农民工的教育水平、生产技能和生活习惯等，都需要通过教育、培训和优化发展环境进行提升。从根本上看，素质提升和教育投入还是需要资金支持。
总而言之，转移农民的市民化涉及到三个问题：一是就业岗位，二是教育培训，三是资金投入实现公共服务均等化。解决了这三个问题，才能更好、更快地实现农民工市民化。
二、转移农民市民化为城市发展带来的收益远超成本
从城市经济的角度可以看出，城市不能缺少农民工，他们创造的经济效益远远超过政府为其提供公共服务所需支付的成本。农民工，在中国当前的劳动力队伍中，占到了一半以上，城市的发展需要他们。对转化成本进行计算，1.6亿中远途迁移人口，按市民化公共服务成本人均12万计算，共需成本投入19.2万亿。假设到2025年能够全部实现市民化，10年的城市化进程，每年需要投入1.92亿，占我国去年GDP的3.3%、财政总收入的13%。我国的GDP仍在不断增长，城市化进程可能会比10年更长，在这种情况下，每年实现市民化所需成本占GDP和财政总收入的比重会更低成。
市民化绝不是老百姓能承担的，国家有能力也有责任提供公共服务。但是中央政府的财政转移应该转移多少，需要看一个地方创造财富的能力，需要看财政能力对公共服务的支出能力。中央财政需要保障全国公共服务的均衡化，应该适当减少在人口外流的西部地区公共服务的支出。
关于劳动力成本提高的原因，一是人民生活水平的提高，二是劳动力供需关系的改变。并且后者对于劳动力成本的影响要更大。因此，需要建立培训机制，使劳动力的素质与成本同步提高，提高生产效率，使其创造财富的能力大于为其支出的成本，不是赶走农民工，而是把他们留下来培养他们，使城市更美好。所以，从这个层面说，城市比乡村更需要市民化。
三、大城市的城中村应成为具有包容性的劳动力转移空间
在宏观层面上，户籍制度改革希望以中小城市为重点，然而农民工的选择是跟着就业机会走，转移政策与农民工转移意愿是相悖的。尊重农民工的意愿，就业机会多的大城市需要承担更多人口转移的责任。
大城市的城中村应成为人口转移的落脚点。中国的很多大城市的城中村改造，并没有解决原先想解决的问题。从长期的发展来看，需要解决长期的人口转移问题。应摒弃现在拆迁城中村把村民赶到城市更外围的方式，不是驱赶，而是包容，利用现有改造空间给村民提供过渡空间。可借鉴台湾的一些做法，政府、社区、流动人口和企业四方需要协商进行。应擅于利用市场的力量推动城中村改造，不能一味提供农民工承担不起的大户型住宅，可建设小面积的健康住房（25~50m2有独立卫生间独立厨房的小户型）。人口多了，服务业发展起来了，又可以解决很多人口的就业问题。所以城镇化改造有很大的空间，可以充分利用市场的手段来做。
四、加强对人口老龄化的全面应对
（一）深化研究明确中国特色的养老模式
随着“以家庭养老为主”转变为“以社会化养老为主”，社会养老服务体系也将逐步演变为“居家在宅养老为主，机构养老为补充”的养老模式。
（二）研究建设“老年友好型城市”
以“老有所乐、老有所学、老有所为、老有所用、老有所养、老有所医”为目标，研究构建“老年友好型城市”指标体系。
（三）强化各类规划编制中对老龄化问题的研究
以营造适老、助老的城乡空间环境为目标，研究适老化的区域空间、城市空间、乡村空间、居住空间、交通空间、公共开敞空间等空间内容与建设标准；研究构建由专享型养老服务设施和共享型为老服务设施组成的养老服务设施体系，并将养老服务设施体系的布局和控制引导要求相应的纳入现有城乡规划体系。
（四）转移农民市民化会缓解城市地区的老龄化进程
转移农民市民化是农业转移人口家庭的市民化，这个过程同时会为城市带来更多的劳动力，所以老人抚养比是下降的，总体上还是会缓解城市老龄化的进程。
（五）探索老龄化的区域协调机制建设
针对我国老龄化问题的区域复杂性，例如经济发达、高度城镇化的沿海地区和中西部人口输出大省所面对的老龄化问题的不同，应当探索建立以人为核心的社保、财政、土地等跨区域的协调机制。
五、新型城镇化过程中应切实保护农民土地权益
1．农民获得社会保障不需要以放弃土地为代价。《土地管理法》第47条和《物权法》第42条对土地权属规定很清晰，但目前尚没有合适的操作方法。不应截留土地征收费用作为农民的社保费用。
2．农民可以带着土地权利（益）转为市民。重视农村经济制度改革，直接收回农民土地而换取市民权利并不公平。
3．要改变“吃饭靠财政，发展靠卖地”的局面。探索合理方式，避免简单地对农民采取一次性的土地出让金补偿，同时加强对政府的过程监督。
4．土地补偿标准不能以农业产值为计算依据，应根据区位和土地条件制定合理的补偿标准。
5．应高度重视新型农村社区建设、土地综合整治规划滞后问题。
（执笔人：江苏省城镇化和城乡规划研究中心高级规划师丁志刚。基于记录整理，未经发言人审阅。经《城市规划》杂志（微信号：chengshiguihuazazhi）文字编辑）
