【年会建言】加强全程设计控制，提升城市空间品质

——基于“规划作用与规划改革”论坛发言整理

编者按

2014中国城市规划年会圆满落幕，围绕着年会的后续工作闪亮登场。各分会场主持人，对会场的学术交流内容进行了归纳、剖析、提炼，总结出各自领域存在的主要问题，并提出了相应的政策建议。我们希望规划年会的这一部分精华内容，能引发大家对这些问题的关注，能激发大家对这些问题的进一步思辨，继而交流、辩论、形成共识并付诸实践。

引言

2014年中国城市规划年会以“城乡治理与规划改革”作为主题。年会上中国城市规划学会和中国城市规划设计研究院联合举办的“规划作用与规划改革”专题会议，就规划实施的问题进行了研讨。下文结合本次会议中的发言，基于对当前我国城市空间品质的问题及成因的认识，对加强城市建设中的设计控制提出几点建议。

一、目前我国城市空间环境品质的现实问题

目前我国的城市建设已经进入新的发展阶段，城市空间环境已成为公众最为关注的问题之一。城市空间环境中的各种建筑、公共空间、设施、环境小品乃至近在身旁的一草一木、一桌一椅，都会为人们所感知，人们也是籍此认识城市、了解城市的。但在现实中，城市空间环境品质低下的问题饱受诟病。

例如，对城市建筑的设计和建设缺乏管控，导致建筑与公共环境的不协调。在“一年一变样、几年大变样”大拆大建浪潮中，长久以来形成的丰富的城市文脉和特色逐渐消失，取而代之的是单调乏味的“千城一面、万楼一貌”景象。为了追求所谓的“特色”，大搞欧陆风情，盲目崇洋媚外；更有甚者还追求“新、奇、特”，建造出各种奇异的城市景象。又如，城市公共空间尺度夸张、空间组织混乱现象屡见不鲜，与 “以人为本”的原则大相径庭。大马路、大广场、大公园、大中心、大轴线，完全忽视人的空间感受和使用需求；许多公共空间一味以机动车的优先为主，人的空间被挤占，甚至人的安全都受到很大威胁。

城市的空间环境是人们生活的容器，也是城市提供给人们的公共产品，关乎公共利益，其品质优劣也往往影响着公众对城市甚至社会的评价。随着经济的发展，社会意识的觉醒，广大民众对于自身所处的空间环境也日益关注，期望也越来越高。城市空间环境的问题，已不仅仅是城市形象的问题，更是社会、民生的问题，改变当前这种品质低下的状况已迫不及待。

二、长期忽视设计控制是问题的核心原因

城市的建设是一个复杂的过程，从规划蓝图到建设，具体的项目建设会经过繁复的程序，直到投入城市运营，成为每天人们可感知的城市空间环境的一部分。在这个过程中，我们通常关注的仅仅是前期阶段的规划蓝图和管理，而往往会忽视从中后期详细设计到施工、竣工的阶段。但恰恰就是这些被忽视的过程，正是城市空间环境营造最重要的环节。正是通过这些环节才能打造出让人能看得见、摸得着的细节，形成可观可感的城市空间环境。而反观现在城市空间环境品质低下的问题，不难发现，对于设计和设计控制的长期忽视是造成这一现象的核心原因。

事实上，古今中外的高品质的城市及公共空间环境优秀范例，都是在城市设计思想指导下经由全过程设计控制而营造出来的。在我国，从唐长安到宋代平江府再到明清北京城，都是城市营造的经典案例，其城市设计布局、高度控制、风貌特色均遵循着《周礼.考工记》中所确立的城制建设。宏村、丽江、凤凰等自然村镇聚落，也有长期以来乡约、民俗的规矩控制，才能形成风貌统一，却独具韵味的特色村镇空间环境。在西方，圣马可广场有着“世界上最美丽的广场，欧洲最豪华客厅”的美誉，从圣马可广场的整体规划，到一系列主要建筑的设计，再到各个建筑细部装饰、风格色彩，全过程都有着整体设计的控制。

回顾近年来中规院的实践，如北川新县城的规划设计及建成、玉树灾后重建规划及实施，其经验表明，具有浓郁风貌特色的高品质的城市空间环境的创造，与贯穿始终的强有力的设计控制是分不开的。

三、加强全程设计控制、提升城市空间品质的几点建议

现实的空间环境品质问题，是长期以来忽视设计控制的结果，因而优良的城市空间环境品质，只有在严格的设计控制下才能得以产生。而全过程的设计控制，需要从法规、机制、团队等方面得到充分保障，才能发挥其作用，创造出优美宜人的城市环境。以下就如何加强设计控制，从制度保障、团队建设、职业资格等方面提出几点粗浅的建议。

（一）加强设计控制的制度保障

设计控制是塑造优美城市的一种有效的技术方法，但好的方法还必须有好的制度保障。要充分发挥设计控制的作用，必须保障其在城市规划及发展建设过程中的贯穿性、统领性的作用及地位。欧美各国的城市设计控制也多是依靠城市法规、规划行政审查等手段得到具体落实。基于我国现状，建议通过建立创新性的制度，来搭建支撑全过程设计控制的平台机构。例如，在玉树灾后重建规划及实施的全过程中，通过“一个漏斗”这样的工作模式和四总制度（总策划、总领衔、总协调、总监督），中规院技术组作为技术总负责将设计控制全程贯穿，依据城市设计总图全面全程协调、指导、管控灾后重建规划及实施。一方面对各类项目从规划设计到施工建设全过程进行审查、指导、协调、监督等；另一方面也直接为灾后重建规划委员会、最高层的灾后重建指挥部提供决策依据。这种机制为建设具有浓郁康巴民族特色和高原地域风貌并展现“新玉树”时代精神的城市空间环境提供了强有力的制度保障。

基于中规院的一些实践经验，结合国外发达地区在设计控制机制中的做法，建议在强化设计控制的制度保障方面应注意以下几点：

1．机构设立：在政府部门中应有专门的城市设计管理机构或专题小组；

2．法规保障：通过必要的法律法规、政策法令等确定城市设计的法律地位及实施保障（如中规院技术组的一票否决权），制定必要的城市设计编制要求和审批管理程序；

3．设计审查：建立城市设计审查机制，使城市设计控制要求成为项目开发建设的许可条件，并且全程跟踪、指导、督察；

4．沟通平台：建立良好的有关设计控制的开放沟通平台，让公众、专家、相关利益群体等多方共同进行评价讨论、交流沟通、监督实施。

（二）培养设计控制的团队核心

任何一座城市的建设都依赖于多方的合作，其中每一方面都有核心人员起着至关重要的作用，包括决策者（行政长官或是甲方负责人）、城市设计总设计师、各具体项目的领衔设计师或机构负责人、施工方负责人、地方各种专家，等等。各团队的核心人员在空间环境建设过程中起着举足轻重的作用。而其中，作为贯穿全程的设计控制的技术核心，城市设计总设计师的角色尤为重要。

其实，国外许多风貌出色的城镇通常都有城市总设计师制度，总设计师对城市发展建设中关系到城镇面貌的活动具有很大的话语权。总设计师往往也是城市设计领域的知名专家学者，他们的专业水平、敬业精神、协调能力、影响力能够保证实施和管理过程的优化，如巴奈特在纽约下城，培根在费城，林奇在旧金山。在国内的成功实践中，如中规院项目组在北川灾后重建规划及实施，中规院技术组在玉树灾后重建规划及实施过程中所扮演的角色就类似于城市总设计师的角色，将城市设计的方法和理念完整地贯穿到整个规划建设过程之中。全过程的设计控制最终还是需要人的“现身说法”，去进行沟通交流、指导监督，因此建议学习国内外经验，尽快推行或试点城市总设计师制度，依托作为设计控制团队核心的总设计师，将设计控制进行到底。

（三）推动城市设计的职业认证

全过程的设计控制基于城市设计来展开。城市设计工作因其特殊性，在学科建设及教育方面也将会有不同的要求。城市设计学科是一项非常注重实践而涉及面又非常广的的学科，它涉及到城市规划、建筑学、景观园林、工程技术等方方面面，因此应当重新思考城市设计与这些学科之间的关系。

严峻的现实问题迫切要求城市设计学科及其行业自身尽快建立、健全、规范相应制度设计与操作机制，特别应加强有关城市设计学科教育、职业资格、资质评定等方面的工作。城市的发展建设一个连续的、自然动态的过程，因此，对其进行管控也应是一个贯穿各层面的动态的过程，这就对既涉及城市问题研究，又要对城市发展建设提出具体管控指引要求的城市设计从业者提出特殊要求，需要执业者既要有研究能力对城市未来发展建设提出蓝图式设想，也要有能力在城市发展建设过程中在全过程、各层面、多群体间进行管控指导、沟通协调。因此在学科建设、教育培养、职业资格、资质认定等方面，都迫切需要进行相应的改革和调整，应加快推动有关城市设计的职业认证。

四、结语

城市空间环境既是城市公共空间，也关乎公共利益。营造优美的城市空间环境是建设美丽中国的关键。而这一切，都必须通过有制度保障的城市设计控制才能得以实现。城市设计应该在社会上引起更多的关注，全过程的设计控制应该在体系中得到足够的重视。从北川、玉树等地实践中我们可以感受到这种全过程设计控制的良好效果，如今它更应该走上前台，为建设美丽中国发挥更大作用。

（执笔人： 中国城市规划设计研究院邓东、范嗣斌、胡耀文、刘元。基于记录整理，未经发言人审阅。经《城市规划》杂志（微信号：chengshiguihuazazhi）文字编辑。）