主办机构：中国城市规划学会协办机构：海南省住房和城乡建设厅 海口市人民政府承办机构：中国城市规划设计研究院 海口市规划局 海口市会展局
编者按
2014中国城市规划年会圆满落幕，围绕着年会的后续工作闪亮登场。各分会场主持人，对会场的学术交流内容进行了归纳、剖析、提炼，总结出各自领域存在的主要问题，并提出了相应的政策建议。我们希望规划年会的这一部分精华内容，能引发大家对这些问题的关注，能激发大家对这些问题的进一步思辨，继而交流、辩论、形成共识并付诸实践。
引言
党的十八大报告提出，要把生态文明建设放在突出地位，努力建设美丽中国。十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》进一步提出，“建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系”，“划定生态保护红线。坚定不移实施主体功能区制度，建立国土空间开发保护制度，严格按照主体功能区定位推动发展，建立国家公园体制。”
可以说，建立国家公园体制，是落实国家生态文明战略要求的重要措施，对优化提升现有保护地管理模式、有效解决生态环境保护与资源开发利用深层次矛盾、优化国土资源空间布局、强化国家资源核心利益和生态安全、提升公众理念和国家意识，具有重要的战略意义。
在国家公园成为一项重要的国家战略之前，部分地方政府和职能部门已经积极开展了国家公园的建设实践。例如，2006 年8 月，云南迪庆藏族自治州通过地方立法成立香格里拉普达措国家公园；2008 年6月，国家林业局同意将云南省列为国家公园建设试点省，“以具备条件的自然保护区为依托，开展国家公园建设工作”，目前已批准设立了8 个国家公园；2008 年10 月，国家环保部、国家旅游局共同宣布黑龙江汤旺河国家公园试点建设；2012 年7 月，贵州提出拟投资3万亿元，打造国家公园省。但从这些地方的实践过程与实践效果来看，并没有真正体现出国家公园的公益性、国家性和科学性，在建设理念、管理模式、类型标准、制度建设、立法保障等方面，与真正的国家公园相去甚远。
一、中国国家公园体制建设面临的主要问题
（一）定性定位不明
国家公园是自然保护地体系中的一个类别，但不是唯一类别。在世界自然保护联盟（IUCN）保护区管理分类体系中，国家公园属于第II 类，是指为了保护大范围生态过程而合法划出的一片自然或近自然的区域，在确保物种生存和生态系统完整性的前提下， 实现生态环境与精神文化、科学研究、环境教育、休憩娱乐等多种功能的和谐统一。
目前，中国的保护地体系比较复杂，主要有自然保护区、风景名胜区、文物保护单位、历史文化名城名镇名村、森林公园、湿地公园、城市湿地公园、地质公园、水利风景区9 种类型，这些保护地的资源类型、设立目的与保护要求不一样，在国家保护地体系中的地位有高有低，法律规范程度差别较大，实际上并没有形成整体有序、科学统一的自然保护地体系。对照IUCN 对保护地的分类标准，中国的自然保护区类似于Ia 类，更强调对生物多样性及地质地貌的严格保护；风景名胜区更类似于第V 类，更强调人与自然之间长期相互作用形成独特的、具有重要生态、生物、文化和风景价值特征的保护地。那么，国家公园与中国现有的这些保护地之间应是一种什么关系？是否需要新建一种新的保护地评判标准？可否从已有的保护地之中产生，还是独立新建一种保护地方式？不理顺这些关系，只能使本已十分复杂的问题更加复杂化。
（二）管理体制不清
中国现有的保护地通常采用“条块结合、以块为主”的管理模式。“条”是职能部门进行行业管理，“块”是地方政府进行属地管理。从纵向来看，产权主体不明确，中央地方事权划分不清，中央政府在把责任委托给地方政府时，没有委以相应的财权和人权，各类保护地在规划编制、行政审批、专项资金申请和行业监督等方面主要服从条状管理，而在人事、财务和相关社会经济事务管理上从属于地方政府；从横向来看，林业、环保、建设、国土资源、农业、海洋、水利、文物等十多个政府行政主管部门多头管理，空间上有重叠，职能上有交叉，法规上有冲突。为获得更多的财政资金申请渠道，并利用不同管理机构对保护利用要求的差异，强化开发利用功能，“一地多牌”、界权模糊及“世界级的景观，乡镇级的管理”等现象突出。
（三）理念导向错位
国家公园不仅仅是一种形式，更是一种严格保护并合理利用自然文化资源的可持续发展理念。国家公园设立之初即为人类福祉与享受、为公众利益而服务。国家公园应对公众低廉收费，使公众受到教育，提升公众对国家公园的认知，要有公众积极参与，并应该得到很好的利用和管理以使子孙后代永续利用。
现实之中，由于认识不到位、经济利益驱动和保护资金不足等原因，一些地方对各类保护地均以开发和利益获取为导向。门票经济成为主要的经费支持，门票价格居高不下。2008 年，美国国家公园门票占公民月人均可支配收入的比例约为0.2~0.4%，而中国的各类风景游览区则高达10 ~30 %。另外，“重开发，轻保护”，无序开发、盲目开发、过度开发屡禁不止，自然环境、生态系统、历史古迹等遭到比较严重的破坏。以保护程度最为严格的自然保护区为例，由于资金有限，许多保护区管理机构利用保护区的自然资源开展营利性经营活动。目前，我国约有80%的保护区走上了以“自养”补不足的道路，约30%的自然保护区参与了林业、农业、矿业等开发，约有50%的保护区自行开展旅游经营。
（四）科学规划失位
国外的国家公园规划管理模式中，功能分区制是进行规划、建设和管理的最重要的手段之一。根据不同分区中保护等级和游憩要求的差别，建立相应的可持续保育策略及考核指标体系，哪些区域可以做什么、不可以做什么均有明确详实的说明并得以严格执行，规划的权威性和法律地位很高。
我国的各地保护地，通过科学规划实现规范管理的案例很少，往往并不是规划本身的科学性和技术能力达不到要求，而是规划的权威性不够，执行力大打折扣。比如，目前我国审批级别最高的国家级自然保护区和国家级风景名胜区，二者规划均需由国务院审批通过。借鉴国际上对保护区的分区方法，中国《自然保护区条例》将自然保护区划分为核心区、缓冲区和实验区，此三区保护强度依次递减。核心区禁止任何单位和个人进入，实验区可以进入从事科学试验、教学实习、参观考察、旅游以及驯化、繁殖珍稀濒危野生动植物等活动。如果保护与利用目标相冲突，很多地方就会主动调整保护区范围，把部分核心区改成实验区或缓冲区。风景名胜区也存在类似现象，部分风景区规划期限未满即多次修编调整核心景区边界，违反《风景名胜区条例》而在风景区内未批先建楼堂馆所、度假村甚至开挖山体、取用石料、破坏植被等现象时有发生。
（五）法律保障缺位
美国仅涉及到国家公园的法案就有60 多个，不仅欧美国家，包括马来西亚、泰国等国的东盟国家，均建立了针对国家公园的简明、有效、统一的法律法规框架体系，明确自然资源的产权属性和保护要求。
我国至今没有统一的国家公园法。现有法规滞后于时代发展，也具有较强的部门特征，协调性不足。目前，中国涉及保护区的现行法律法规均是在20 世纪80 年代和90 年代制定的，这些法律法规不但无法体现目前的保护和发展重点，也不能满足实际管理工作的需求。而且，大多数与保护区相关的法律法规和部门规章均体现部门利益取向，主要用于某一特定自然资源或者保护区的类型，例如森林、野生动植物、湿地、海洋、牧场、渔业或者水资源等的管理和利用，立法过程中缺乏跨部门沟通和公众参与。
二、中国国家公园体制建设的建议
（一）在科学统一分类的基础上，重组国家公园管理局
理顺国家公园与自然保护区、风景名胜区等保护地的关系，按照国家公园的国际标准进行资源整合。通过辨析各类保护地的性质、目的、功能、法律地位，建议依托风景名胜区创立中国国家公园。
在缩小风景名胜区与国家公园国际标准差距的基础上，用国家公园去整合自然保护区等其他各类保护地，比如，将国家级自然保护区、国家森林公园、国家地质公园、国家湿地公园等符合国家公园标准、同时具备开发条件的区域，纳入国家公园体系。在行政管理上，尽可能与国际接轨，重组国家公园管理局，承担国家公园的直接管理和监管职责。
（二）顶层设计，统一部署，配套改革
由国家权威机构统一部署，从全局、大局出发，站在国家高度组织顶层设计，打破地方垄断和部门利益，吸纳政府部门、研究学者及社会公众对包括国家公园在内的各种类型保护区的管理体制、管理办法、资金机制、监测、监督和评估机制等方面的建议，避免“错位”、“越位”、“抢位”或者出现偏差。
建立国家公园体制需重点考虑自然资源和生态系统保护的特殊性，积极进行配套改革，明确国家公园自然资源资产所有权、使用权和处置权。建立国家公园生态安全和资源环境承载能力监测预警机制，对水土资源、环境容量和海洋资源超载区域实行限制性措施。对限制开发区域和生态脆弱的国家扶贫开发工作重点县取消地区生产总值考核。探索编制自然资源资产负债表。
（三）建立财政支持长效机制
国家公园的经费来源以国家财政为主，可以开展一些特许经营活动，资源的经营收入实行严格的收支两条线管理，并且收入必须仅限用于国家公园的保护项目。健全生态补偿机制和补偿标准。设立国家公园与保护地建设奖补基金和社区奖补基金，根据各级地方政府和社区对国家公园的贡献和损失，以及在日常管理中的配合程度，进行动态奖补。鼓励社区“协议保护”等创新机制。
（四）推进国家公园和保护地立法工作
研究制定《中华人民共和国国家公园法》，确立国家公园的设立、规划、保护、利用、管理制度，明晰国家公园相关利益主体的基本权益和法律责任，以法律法规统筹国家公园管理中的多重复杂关系。
（执笔人：中国城市规划学会风景环境规划设计学术委员会秘书长张同升。基于记录整理，未经发言人审阅。经《城市规划》杂志（微信号：chengshiguihuazazhi）文字编辑）
