【年会建言】棚户区改造不可操之过急

——基于“棚户区改造”论坛发言整理

编者按

2014中国城市规划年会圆满落幕，围绕着年会的后续工作闪亮登场。各分会场主持人，对会场的学术交流内容进行了归纳、剖析、提炼，总结出各自领域存在的主要问题，并提出了相应的政策建议。我们希望规划年会的这一部分精华内容，能引发大家对这些问题的关注，能激发大家对这些问题的进一步思辨，继而交流、辩论、形成共识并付诸实践。

引言

由于历史和现实的原因，我国棚户区的人居环境长期没有得到改善，其破败的物质空间环境成为城市的伤疤。棚户区改造是我国政府为改造城镇危旧住房、改善困难家庭住房条件而推出的一项民心工程 。2004年，辽宁省在全国率先启动了全省范围内的棚户区改造；2005年，国家启动了对中央下放东北三省煤矿棚户区的改造；2008年，党中央、国务院拉开了各类国有林区（场）棚户区（危旧房）、国有垦区危房、中央下放地方煤矿棚户区改造的大幕；至2012年5年内，全国各类棚户区开工改造1260万户，占同期城镇保障性安居工程3100万套（户）开工量的40%，基本建成各类棚户区改造安置住房750万套；2013年7月，国务院发布《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》；随后的2014年8月，国务院又发布《国务院办公厅关于进一步加强棚户区改造工作的通知》，对完善棚户区的改造提出了新的要求。

改造棚户区，不仅是改善人居环境，提升城市品位的民生系统工程，而且促进了存量土地的有效利用，节约了宝贵的土地资源，有利于政府更好地规划、建设及发展城市。但在实施过程中也存在若干应重视的问题。

一、我国棚户区改造面临的重大挑战

（一）棚户区的定义概念不清导致改造盲目扩大化

关于棚户区的概念，国家还没有非常准确的定义。目前基本认为棚户区是指建筑密度大、结构简陋、安全隐患多、使用功能不完善、基础设施不配套的住房较为集中的区域。目前，我国把棚户区分为城市及国有工矿、林区、垦区和中央下放地方煤矿棚户区五大类。但在各地实际改造中，对于棚户区的界定是有差异的，也因此出现了概念不清、边界不清，很多不是棚户区的周边地块为了平衡资金，也被纳入了棚户区的改造中，享受国家的相关政策。这种棚户区改造的盲目扩大化，不仅影响了公共资源的合理配置，也很难解决改造过程中权利、利益、产权之间的复杂关系。

（二）对棚户区评估不完善引发改造与保护间的矛盾

尽管普遍认为棚户区是历史的欠账、城市的伤疤，但同时棚户区也是城市发展的一个历史片段，承载着特有的历史记忆与乡愁。在棚户区改造的过程中，需要重视评估棚户区中有保留价值的内容。我们的改造究竟是完全推陈出新，还是尝试去保护一些有历史价值的房子？如果采用简单全面拆平重建的方式，有可能又是一次对历史的破坏，棚户区改造后又成为城市中千篇一律的新建小区。如果强调保护历史场景及记忆，是不是又与改善棚户区民生环境的目标相悖？在棚户区的改造与保护之间，寻找一个双赢的平衡点，是我们需要深入考虑研究的问题。

（三）棚户区改造采用的自我平衡的方式达不到预想的改造目标

棚户区改造首先是要改善民生、改善环境，最后还得推动经济发展。目前棚户区的开发仍然主要采用本地块自我平衡的方式，受经济压力的影响及利益驱动，往往本末倒置，将经济平衡置于首位。政府为了土地财政收入、开发商为了自身利益、住户为了补偿安置，从而忘记了优化城市布局，提升人居环境这一初衷。

（四）棚户区改造的系统综合性不够，存在引发新问题及矛盾的隐患

棚户区的改造，内容复杂、牵涉面广，在大力快速推进的过程中，解决了一些现实问题，但同时也存在引发新问题及矛盾的隐患。主要包括以下几点：

为了达到资金平衡，盲目提升容积率，相应带来停车、交通、公共配套等问题，影响城市整体环境提升。

棚户区改造，常常只注重眼前物质空间的建设，以求焕然一新，而缺乏后续的运行管理和维护作为支撑，从而有可能形成新的棚户区。

棚户区内低收入租户及农民工的人数远大于原住民，棚户区改造提升了房屋价值，更多的是维护了原住民的经济利益及居住水平，而低收入租户及农民工却因担负不起新的租金，从而面临着新的外迁情形，并不能实现政府所希望的保护弱势群体、改善民生的目的。

二、出现上述问题的原因

（一）缺乏对棚户区的具体评估及法规定义

棚户区的界定，是一个动态的过程，同时有着鲜明的地域差别。目前关于棚户区，并没有具体的评估及法规定义，导致在改造过程中调查评估、系统处理、改造方式都存在很大程度的主观性。正是由于运作的弹性过大，容易将不属于棚户区的地块纳入，从而让一些以盈利为主的开发商有机可乘，利用棚户区改造大搞房地产开发。

（二）相关政策及研究支撑不足

目前关于棚户区改造的政策，泛而不专。看似住房政策、土地政策、民生政策都涉及到棚户区的改造，但既缺乏统筹的整合政策，又缺乏单列的专项策略给予明确指引。

（三）政府的主导性尚未充分发挥

棚户区改造的两大难题，一是拆迁，二是资金。这两点光凭市场运作，很难解决，必须依靠政府的主导。政府应该认识到，并非改造就要平衡，需要政府进行投入，“棚改”不能完全交由市场，否则很可能造成棚户区的改造只是表面文章，难以落实真正的目标。

（四）目前棚户区改造重当前实施，轻统筹研究及后续维护

棚户区的改造很多时候是从实践的角度出发，立足于当下的实施，而忽略了对棚户区改造本身的综合研究以及后续管理维护。棚户区的改造是一个综合的问题，涉及土地资源的整合、城市功能的完善、城市环境及民生的改善，需要统筹研究来指引、需要具体规划设计来确定标准、需要后续维护来保障可持续发展。

三、促进棚户区改造可持续发展的建议

当前我国棚户区改造处于关键时期，肩负“改善民生环境、推动经济发展”的重任，以往“棚改”过程中各阶段所暴露出的问题应采取相应对策，从源头、过程、后续管理中保障“棚改”的可持续发展。

（一）根据各地不同情况规范棚户区的概念和界定，避免“棚改”扩大化

棚户区的概念与界定尽管政府已有定义，但是各地的实施情况并不一样，这就很容易造成个别地方受利益驱使借“棚改”之名把棚户区的改造扩大化，带来新一轮在旧城大拆大建搞房地产开发而有损城市整体系统与协调发展的隐患。因此，各地从法律法规上明确棚户区的概念与范围，才可以从源头做起，避免“棚改”被无序扩大化。

（二）规范棚户区评估标准与技术方法，达到改造与保护的双赢

“棚改”要科学合理，首先应有大量的评估调查。要分析研究地籍关系，所有的房屋都要做现场调查，分等级，同时做历史调查，把需要保留的地方理出来。哪些是可以做系统处理的哪些是可以保留的，甚至程序上先改造哪个后改造哪个，都是一个整体和系统过程，不能像以前建设新区那样，全部简单拆平重建，甚至历史建筑也被拆除或搬走。这就需要规范的评估标准、技术方法和工作程序。

（三）采用与外部综合平衡相结合的运行模式，减轻“棚改”经济包袱

在棚户区改造中，目前在运行方式上仍然采取本地块自我平衡的方式，这种平衡的方式很多时候给合理改造增加了经济的包袱。应探索运用自我平衡和外部综合平衡相结合的方式，这样既使棚户地区能尽快得到改造，又能在经济运行上比较合理，从而“棚改”后能有较好的居住环境。打破原有自我平衡的模式，不仅仅注重土地财政，棚户区改造才会更加的科学，否则会带来很多其他问题。

（四）制定统畴完整的系统政策，避免“棚改”出现新隐患

把“棚改”作为城市发展优化的新机遇。通过“棚改”在改善居住环境的同时，对所在区域的公共服务设施的布局进行优化和完善，改善城市公共空间的品质。不仅要改善棚户区居住品质与形象本身，还要通过棚户区改造对周边区域整体的环境和系统起到一个优化提升的作用。

“棚改”容积率的制定，尤其是处于城市核心地段的“棚改”容积率的制定，要做交通影响评价，避免造成新的城市问题。

“棚改”居民异地安置的时候要考虑安置区与公共交通站点的结合，充分发挥城市公共交通的效益，降低弱势群体的生活成本。

在一些地域特色鲜明的地区，应充分发挥与利用当地自然和人文资源的优势，保留历史文化的记忆和地方特色。也可以依据国家的政策，将“棚改”与历史文化保护及旅游发展相结合，把“棚改”区发展为旅游区域，既解决了当地居民的生活环境改善问题，也为他们提供了就业的机会。

整个“棚改”的过程需要有更加完整的系统政策和措施才能保证改造前、改造中和改造后各项工作的科学合理进行，尤其是改造后的可持续发展。

（执笔人：中国城市规划学会理事段进。 基于记录整理，未经发言人审阅。经《城市规划》杂志（微信号：chengshiguihuazazhi）文字编辑）