【年会建言】以战略项目为突破口，推进京津冀协同发展

——基于“区域协同规划”自由论坛发言整理

编者按

2014中国城市规划年会圆满落幕，围绕着年会的后续工作闪亮登场。各分会场主持人，对会场的学术交流内容进行了归纳、剖析、提炼，总结出各自领域存在的主要问题，并提出了相应的政策建议。我们希望规划年会的这一部分精华内容，能引发大家对这些问题的关注，能激发大家对这些问题的进一步思辨，继而交流、辩论、形成共识并付诸实践。

引言

2014年2月习近平总书记在北京考察工作时，就实现京津冀协同发展作出七点指示，要求坚持优势互补、互利共赢、扎实推进，加快走出一条科学持续的协同发展路子来，进一步推进区域一体化发展进程。2014年9月15日，中国城市规划学会与清华大学建筑学院在海口联合主办“区域协同规划”自由论坛，以“京津冀协同发展的展望与思考”为切入点，邀请国内城市与区域规划领域专家学者及京津冀、长三角、珠三角地区规划实践工作者，就深化区域协同发展的理论与实践问题开展深入交流与讨论。与会专家针对京津冀协同发展中存在的主要问题，提出了推进京津冀协同发展的对策与建议，具体如下：

一、面临的形势与重大挑战

（一）全球经济发展和城镇化正处在一个以特大城市地区和城镇群为特征的巨大转变时期

多年来，全球经济发展转型、全球资源竞争的严酷局面和全球环境保护的严峻挑战，催生了世界城镇化发展中的特大城市地区和城镇群的迅速崛起。过去几十年中，我国特大城市、特大城市地区和城镇群的快速发展，对我国城镇化发展发挥了积极作用。国家“十二五”规划提出了建设国家城镇群格局的构想，2013年全国城镇化工作会议提出的新型城镇化战略，也将城镇群作为主要的工作内容。

（二）经济全球化背景下以市场为导向的城市区域化进程面临巨大挑战

在经济全球化背景下，以地方经济发展目标为基础的城市区域化进程，面临着如何在现有制度下共同应对全球性资源环境和经济发展转型挑战的难题。提升区域治理能力，协同规划、合作发展，成为城市地区发展的一个重要战略方向。

（三）经济发展方式转型背景下亟需通过破解京津冀协同发展难题适应新常态

改革开放以来，珠三角、长三角和京津冀地区是中国经济发展的三大引擎，未来这些地区发展方式的转型，也将成为整个中国转型的突破口。京津冀地区作为中国的首善之区，必须在区域协同发展与发展方式转型方面发挥引领和示范作用，向集约型、创新型、生态型的生产方式和城乡融合、区域协调的建设方式转变。

二、京津冀协同发展的难点

客观上，京津冀协同发展本身面临着如下困难：

（一）京津冀地区人口资源环境的压力要远远高于世界上其他特大城市地区或城镇群地区

我国的城镇群，特别是京津冀地区，人口资源环境压力远高于世界其他特大城市地区或城镇群地区。欧盟28国现约有5亿人，适合人居的土地为200多万平方公里。我国13亿多人口，但960万平方公里国土上真正适合人居的土地面积也只有200多万平方公里。京津冀地区21.6万平方公里的土地，承载有1.09亿人口，水资源、土地、环境都面临着艰巨挑战。

（二）核心城市巨大的人口压力及其影响将长期存在

大量外来人口导致北京、天津人口增长迅速。2000-2010年，北京市常住人口增长44.5%，其中外来常住人口增长占人口总增长的2/3。国家城镇化的长期趋势与京津冀地区区域经济社会人口的发展总体态势表明，核心城市北京、天津人口增长压力依然很大。并且，巨大的城市人口规模和发展惯性使得北京与天津的城市功能与经济协调发展的压力可能会长期存在。

（三）京津冀地区的水资源、环境、交通等问题已经十分严峻且影响深远

目前，京津冀地区的土地资源、水资源、大气环境、交通等方面的问题已经十分严峻，并且将会长期制约京津冀地区的发展。核心城市功能向区域疏解并在区域中合理集聚已经刻不容缓，需积极探索在降低核心城市资源环境压力的同时，促进区域增长极的形成，逐步缩小区域发展差距，实现区域一体化。

三、促进京津冀协同发展的建议

针对京津冀协同发展的特殊性，建议在城乡治理与规划改革方面采取积极措施：

（一）以京津冀“四网协调”为抓手，通过区域协同规划推进京津冀协同发展

京津冀协同发展要求走向区域，共同建设区域协调的多中心城镇网络、相互协调的综合交通体系、安全健康的生态网络、首善之区的文化网络。以京津冀两市一省的“四网协调”为抓手，加强规划对接，提升人居建设质量，促进生态文明，促进区域间、城乡间的公平和均衡发展。

（二）以战略项目为突破口，逐步解决区域发展问题

区域协同发展长远的战略设想与规划只有转化为在短期内有限的财力、技术条件下可以实施的若干具体行动，才能迅速发挥影响。如今，京津冀地区一些区域协调与合作项目已经开展，迫切需要以战略项目为突破口，开展区域合作。针对渤海湾生态环境保护、港口建设管理等问题，可以成立大滨海地区港口委员会，统筹生态环境保护、港口建设与发展；或成立区域资源管理委员会，统筹山区生态保护、平原区空间资源开发。针对京津冀产业融合等问题，可以确立共同的政策机制，促进科技创新、产业创新、文化创新等的区域合作。对一些具体的战略项目的选择或规划，一方面要能解决区域发展中的关键问题，另一方面要有助于发挥区域的潜力，逐步实现长远的目标。

（三）注重边界地区的发展，促进公共资源在区域范围的合理配置

国际经验表明，边界地区是实现区域协同发展的重要突破口，通过边界地区基础设施的对接、公共服务设施的合理配置和共享，缩小区域发展差距，为区域一体化提供物质支撑。

（四）加强特大城市地区和城市群的研究

特大城市地区和城市群越来越成为各国研究机构高度重视的战略研究课题。如美国成立了2050国家委员会，基于全球资源环境挑战的严峻性，提出建设11个城镇群，以保持美国国家资源环境的全球领先地位；欧洲开展的新一轮欧盟空间战略研究，基于全球气候变暖，世界能源战略变化等，所提出的四个空间发展前景构想中，也将欧洲所谓五角形地区，包括伦敦、巴黎、米兰、慕尼黑、柏林或者波兰围合的地区，作为欧洲最重要的经济核心区和城镇群群落地区。建议进一步加强中国特大城市地区和城市群的研究，包括：

——为应对人口资源环境压力和保护国家长期发展的战略资源，需要怎样的城镇化、城镇群战略，如何协同城镇化与资源环境保护在国家和区域战略层面的合作。

——面向城乡统筹、和谐宜居，如何促进和管理城镇群内部和外部的人口流动，促进城乡建设用地空间布局的紧凑开发和区域基础设施和公共服务设施的协同发展方式的转变和科技创新；如何推动特大城市在城市和区域之间，特别是城市和乡村之间的产业协作和协同发展中发挥作用。

——面向首都功能的区域布局和疏解，如何构建国家和地方的协同规划顶层设计，如何促进区域协同治理，促进自上而下的区域战略协同和自下而上的城市之间、部门之间、地方之间的区域协作。

（执笔人： 中国城市规划学会理事吴唯佳，清华大学教授武廷海。 基于记录整理，未经发言人审阅。经《城市规划》杂志（微信号：chengshiguihuazazhi）文字编辑）