【年会建言】开发区的发展模式亟待优化

——基于“开发区：三十而立、走向何方”论坛整理

编者按

2014中国城市规划年会圆满落幕，围绕着年会的后续工作闪亮登场。各分会场主持人，对会场的学术交流内容进行了归纳、剖析、提炼，总结出各自领域存在的主要问题，并提出了相应的政策建议。我们希望规划年会的这一部分精华内容，能引发大家对这些问题的关注，能激发大家对这些问题的进一步思辨，继而交流、辩论、形成共识并付诸实践。

引言

1984年我国正式决定开放大连、秦皇岛、天津、烟台、青岛、连云港、南通、上海、宁波、温州、福州、广州、湛江、北海14个沿海港口城市，并在这些城市先后建立了15个经济技术开发区，由此拉开了我国开发区建设的帷幕。时至今日，开发区踩着我国改革开放的步伐已走过半个甲子的历程，从特区到自贸区、从亚洲金融风暴到全球次贷危机、从城镇化到新型城镇化，栉风沐雨三十年，开发区在见证了我国经济社会发展每一次转折与跨越的同时，自身在世界舞台上也已成为推进我国工业化和城市化的最响亮的品牌。

十二五开局之年我国跃升为世界第二大经济体，城市化率迈过50%的门槛，从转变经济发展方式，到建设创新型国家，再到习近平总书记强调的“创新、创新、再创新”方向，未来在新型城镇化道路上实现转型与创新崛起，开发区作为我国创新实践的前沿阵地与核心载体，责无旁贷。而立之年，硕果累累。然而，回顾既有成果的同时，亦颇有必要总结我国开发区发展的经验和明确我国开发区今后的发展方向，这既是响应我国开发区科学发展诉求的基础，也是指导我国开发区品牌从“引进来”到“走出去”战略实施的前提。

目前，开发区与高铁一样，正在成为中国走向世界的重要手段。同时，经过30年的发展，国内的开发区面临转型提升、产城协调、二次开发等新的任务，需要重新审视中国开发区未来的发展与规划之路，这不仅对于开发区的新一轮科学发展具有指导意义，也对于丰富中国特色当代城乡规划体系具有重要价值。

一、开发区的历史功绩与问题

2014年是我国开发区设立30周年，伴随着开发区建设，我国的工业化和城镇化循序推进，城市规划体系也不断探索前进，尤其是产业空间规划也由此完成了由计划经济时期关注生产的空间向后来关注空间的生产的转化。开发区作为我国推动改革开放、产业发展和技术创新的载体，尤其是在解决就业、提升城镇居民生活水平方面起到了巨大的作用，已经成为中国经济发展的重要载体和中国模式的重要标志之一。需要指出的是，开发区在取得上述功绩的同时，也出现了一系列涉及发展引导、规划指导、对外拓展等领域的突出问题。

（一）对开发区角色的认识片面，阶段性矛盾凸显

在开发区建设浪潮掀起前后的相当长一段时间内，各地对开发区角色的认识多存在片面性。许多地方政府认为开发区的建设目的即是打造产业集群、促进地方经济，且将产业集聚在一起即可以实现该目标，而对于产业集聚背后的深层逻辑，尤其是产业间关系的构建以及产业链的搭建，缺乏全面的认知。随之而来，各个城市的开发区面积越来越大，造成开发区的空间泛化，且大部分开发区都是与城市脱离的，造成很多空城、死城、卧城，也导致原本要解决的产城融合问题演变为城乡融合问题，使开发区成了城乡矛盾集中的地方。

另一方面，就目前的发展阶段而言，开发区原有的功能定位多存在滞后性，开发区发展所关注的主要内容仍多偏向于满足企业的需要，“生产”特征明显，而对人的日常生活需求考虑相对较少，对应的人本关怀与生活配套设施建设也相对滞后。

（二）管理主体多元，规划指导滞后

我国的开发区存在着多主管部门并存的现状。以动漫产业园为例，截止到目前，广电总局批准建立了19个动画产业基地，文化部设立了3个国家动漫游戏产业振兴基地，新闻出版总署规划设立了4个网游动漫产业基地。再以经开区和高新区为例，前者由商务部主管，侧重科创功能，后者则由科技部主管。与主管部门的多元化以及功能拓展的多样化形成对比的是，我国目前的开发区规划在类型和内容上却仍然是沿用了传统城市规划中的主要规划类型及其相应内容，未能进行有序的更新，从而使得现有开发区规划在指导开发区发展实践方面显得捉襟见肘。

（三）自我认知有待完善，“走出去”步伐慢

伴随我国对外开放步伐的加快，开发区作为“走出去”战略的先锋品牌，其走出去的过程同时也是价值观输出的过程。但从目前的境外园区建设与发展状况来看，开发区在“走出去”的过程中对自身特点、模式、优势等内容尚未形成科学全面的理论指导与实践行动体系，对价值观接受国的需求缺乏因地制宜式的系统考虑，从而也使得既有经验推广和既定预期成效都未能顺利实现，出现了既没有实现自己“走出去”的发展目标，又没有满足东道国发展需求的状况。

二、出现上述问题的原因

（一）建设初衷盲目，发展引导的连续性不足

对开发区建设的目的以及进展阶段认识不足，主要体现在两个方面：其一为各地开发区建设多存在一定的盲目性，许多地方政府将开发区的建设作为彰显政绩的工具，认为开发区是发展经济和社会的唯一手段，而对于中微观视角下的园区与企业之间关系认识不清，导致开发区的建设过热，集群效应不明显、盲目扩张现象较为普遍；其二为忽视了政策本身所应当具有的周期性、时效性，缺乏优惠政策的定期评估机制和后续的退出机制，且自身功能亦未能根据发展阶段而适时进行调整、创新、完善或是重新聚焦。

（二）出发点与发展成效不匹配，但功能多样化格局业已形成

开发区与城市有所不同，开发区本质上是一种政策实验区，但实际上由于开发区热潮带来的开发区泛化现象，很难将开发区按照其最初设立的出发点和主管部门进行分类和引导，取而代之的则是根据开发区在城市中的区位及角色而进行功能定位。如目前多数高新区和经开区逐步增加了城市的各种设施和功能，且由于距离城市较近，已在空间上成为城市的一个重要的功能区；能源、化工类专业开发区占地比较多、存在污染，在空间选择上远离城市，但依旧作为城市经济的重要组成部分而存在；农业高新技术开发区（如陕西杨凌农业高新技术产业示范区）除了自身农业及其关联产业的发展之外，还要特别注重其对于城乡融合发展的促进作用。由此也带来了从规划视角出发，对开发区规划类型及其内容进行创新的迫切任务。

（三）发展范式亟待完善，推广路径尚待规范

在开发区的规范指导方面，我国走的是先建设后规范的道路，与国外先规范后建设的道路截然不同，从而使得我国的开发区发展有着一手的实践探索资料，但在理论提炼与管理规范方面欠缺成熟的引导体系与范式，未形成成熟的经验推广路径。此外，相关的法律法规配套也并不完善，存在明显的滞后性，我国目前的开发区相关法规多是在开发区建设运行之后才出台的，也没有制定专门针对开发区的法律，境外开发区建设更是如此，加之对于东道国经济、社会、文化关联条件认识亦处于探索完善阶段，更是增加了全面规范开发区建设道路的难度。

三、对开发区科学发展和规划的建议

（一）发展绩效与政策效用评估

建议针对开发区发展存在的有关争论，开展系统科学的发展绩效与政策效用评估，进而以此为据，优化开发区的发展定位和任务，明确政府、企业各自的发展角色，结合不同开发区自身的发展阶段协调政企之间的关联关系，并适时为开发区配套和调整相关政策与机制。

（二）优化开发区发展模式

1.原则确立与功能优化并举

基于开发区自身的功能配置现状，协调开发区与城市的关系，主要坚持三点原则：一是规模决定功能。在小城市为工业的集聚区，功能相对单一，对于大城市，应当是以产业为主、生产生活相配套的形式。二是区位决定布局。开发区发展需要借助区位优势，防止选址的盲目性。三是阶段决定方向。不同开发区及其自身的发展阶段对应不同的发展方式与功能多元化程度，且未来的发展均应对生态环境的保护和人本诉求的回归提起重视。

2.空间协调与系统组织并行

根据开发区所处城市区位的差异引导确立其今后的发展方向，并尝试在城市层面协调不同规模、类型的开发区产业空间。具体表现为紧贴在城市边缘的开发区要引导其发展成城区，远离城市的开发区要引导其由单一的生产功能区向综合服务功能区转变。同时，从城市空间组织的角度，建议将开发区作为城市的有机组成部分来进行组织，在城市中形成网络化的布局模式。

3.科学评估与重点突破并进

全面系统地评估开发区发展的历程与绩效，遵循“因地制宜、因时制宜”的原则，提高开发区发展评估的针对性和科学性。将今后开发区管理引导的重点放在探索开发区如何提高管理效率、如何实现产城融合、如何在地区发展中发挥带头作用、如何在城市空间结构中更好地整合等方面。正面回应开发区现阶段存在的具体问题，解决开发区发展存在的诸多争议。

（三）推进开发区规划创新

1.明确开发区规划导向，引领开发区规划创新方向

建议未来开发区的规划引导应有所侧重，适应开发区自身发展的阶段性，在现阶段主要有以下三个方面的着力点：一是先进制造业和现代服务业并重、利用境外投资和境内投资并重、经济发展和社会和谐并重；二是致力于提高开发区的发展质量与水平，增强开发区的体制机制活力；三是促进有条件的开发区向以产业为主导的多功能综合性区域的发展。

2.创新现有规划内容，推动开发区规划类型的创新，建立我国开发区规划体系

以现有规划类型及其内容的优化为重要突破口，提高开发区现有发展规划的科学性。具体表现为尝试依托总体规划、概念规划、战略规划以及产业专项规划等现有规划类型从宏观层面形成科学合理的产业发展与布局结论，完善开发区控制性详细规划等，探讨并确立中国开发区规划的基本模式及其内容。此外，呼应开发区今后的转型诉求与发展方向，推动开发区规划类型的创新，包括推进以人为本的开发区生活体系规划、创新区域开发区体系协调与整合规划以及编制开发区再开发规划等。由此建立我国开发区规划体系，并将其作为中国特色当代规划体系的重要组成部分。

（四）探索开发区“走出去”道路

1.完善我国开发区建设经验，构建“走出去”决策支持体系

借助日臻完善的我国开发区建设实践，探索普适程度较高的开发区发展与规划模式，提炼我国开发区发展经验的理论与实践推广路径，并在国家层面构建我国境外开发区建设的决策支持体系，积极鼓励乃至奖励政府和民间不同形式、不同主体主导的开发区“走出去”行动，使其今后能够“有经可传、有策可依”，从而将我国的开发区“走出去”战略落到实处。

2.发挥管理机构的能动性，嫁接企业与东道国的沟通桥梁

利用我国境外开发区管理机构对当地投资建厂等相关业务相对熟悉的优势，针对东道国自身的行政管理体制与规章制度，加强开发区管理机构与入驻企业的沟通、与当地政府的沟通，并嫁接二者之间的信息沟通渠道，争取为企业在入驻、运营等方面提供更为便利的服务。

3.健全我国境外园区管理的法律法规，打造境外园区品牌

加强对我国境外园区的经营管理，集中体现在以下两个方面：其一为建立和健全法律法规，这是前提；其二为注重品牌建设与营销，需要尽快形成一批产业特色鲜明、支撑带动力强、产业集聚度高、产业链配套的品牌境外开发区。

（执笔人：中国城市规划学会历史与理论学术委员会副秘书长王兴平。基于记录整理，未经发言人审阅。经《城市规划》杂志（微信号：chengshiguihuazazhi）文字编辑）