【年会建言】生态文明理念下的新型城镇化发展路径

——基于“对话城镇化”论坛发言整理

编者按

2014中国城市规划年会圆满落幕，围绕着年会的后续工作闪亮登场。各分会场主持人，对会场的学术交流内容进行了归纳、剖析、提炼，总结出各自领域存在的主要问题，并提出了相应的政策建议。我们希望规划年会的这一部分精华内容，能引发大家对这些问题的关注，能激发大家对这些问题的进一步思辨，继而交流、辩论、形成共识并付诸实践。

引言

我国工业化、城镇化经过30多年的快速发展，取得了可喜成绩，城镇基础设施水平、城乡居住条件等方面有了大幅改善，使得7.3亿人进入到城镇生活就业。但我国人多地少且人均资源稀缺的基本国情，使得我国的工业化、城镇化进程一开始就与自然产生较激烈的冲突。尤其是过去10年间，我国进入快速城镇化时期，人口的大规模区域流动和城镇空间的快速拓展，造成了十分明显的生态冲击和区域性环境污染问题。

正因此，国家将生态文明建设作为“五位一体”总体部署的重要组成部分，显示出中国政府基于独一无二国情的直面举世难题的治理决心。通过本次“对话城镇化”论坛，以生态文明视角探讨了城镇化进程中的三大关键问题，由此提出了未来城镇化发展的目标价值取向，并提出9点建议。

一、城镇化进程中的主要问题

（一）城镇化进程中人地关系矛盾尖锐的问题亟待破解

过度依赖土地、水资源消耗、追求空间扩张速度和土地财政的城镇化发展模式已经难以为继。当前我国人均国内生产总值仅为世界平均水平的一半，但土地扩张速度和总量均超过城镇化对空间的合理需求，2001年到2010年，全国城市建成区面积和建设用地面积年均增长分别为5.97%和6.04%，而城镇人口年均增长仅有3.78%。与此同时土地等要素投入带动经济、就业增长速度已经大幅下降。2001年以来我国投资增速维持在20%左右，远超过GDP的增速，而万元固定资产投资创造的就业岗位数则由2000年的0.14个下降至2010年的0.02个。城镇空间快速扩张引发生态衰退、生态安全隐患现象时有发生。如一些城镇扩张对水源安全构成威胁；一些城镇占用江河洪泛区和蓄滞洪区，严重影响城市防洪排涝能力；一些城镇开展大规模削山造地和城镇上山运动，使得山地林地遭受破坏，形成水土流失和雨洪风险。

当前商品房、城市综合体、产业园区的盲目扩张，造成资源、能源浪费现象日益突出。2012年全国城镇规划范围内，空闲和批而未供的土地共约26.67万hm2；根据国土资源部统计目前我国城镇工矿的低效利用土地面积达到5000km2，占城市建成区的11%，部分工业用地较多的城市平均容积率仅为0.3~0.6。但目前地方政府和开发商仍未克服开发新城新区的盲目冲动，尚未充分认识旧区、旧建筑改造的巨大需求以及提升工业用地效率的迫切性。

（二）提升人居环境品质的诉求日益迫切

有学者提出OECD（经合组织）国家用100~150年实现了城镇化，在中国以“时空压缩”方式将在15~20年内实现。随着收入水平的提高和越来越多人进入城市，居民对健康、宜居环境的诉求更为迫切。从韩国、台湾等东亚国家或地区的发展经验来看，人均GDP超过0.8万美元的时候，是推行城乡风貌治理、城乡宜居环境建设和社区整治的启动时期，这是对既有城镇空间载体的精细化管理；城乡宜居工程建设将持续到人均GDP到1.5万美元左右。而我国由于人地矛盾尖锐和生态环境破坏严重的现实，在人均0.6万美元左右启动人居环境品质改善工作有着突出的现实意义。当前，处于工业化中后期的沿海地区已经将宜居、美丽、魅力作为城市发展的更高目标，这是在塑造城市发展的软实力。如美丽杭州行动，美丽厦门战略和福建省宜居环境建设等。

（三）区域协同治理有待制度创新

当前城镇密集地区经济联系日趋紧密，城乡空间连绵度日益提高，但约束区域整体发展的体制机制不健全，由此引发了一系列的区域性治理难题，主要包括以下四个方面。一是区域功能协同失衡，主要表现为大城市过度吸引和占用资源，城市病问题突出，同时区域内的中小城市发展机会不足，服务功能配套和基础设施建设相对滞后。二是规划建设协同不力，主要表现为区域规划缺乏强有力的部门支持和统筹，重大设施投资建设缺乏衔接。三是生态保护与环境污染治理协同不足，主要表现为生态补偿机制不健全，区域环境恶化的责任主体不清，环境执法力度不足，导致生态质量不断下降。四是社会治理协同滞后，主要表现为公共参与度不足。在公众参与环保具体行动、环境监督等方面距离发达国家还有相当大的差距。此外，社会团体参与环境治理，促进公众、社会和政府协同治理的积极作用尚未得到发挥。

二、推进生态文明理念城镇化的目标价值取向

正视我国城镇化发展的压力与挑战，倡导“生态文明、以人为本、美丽中国”的目标价值。我国未来城镇化任务仍然十分艰巨，主要表现为三个方面：一是既有城镇居民随着收入的提升将带来新的资源和生态空间消耗；二是未来将有1亿农村人口进城，由此带来新增建设和服务需求；三是目前约有1亿人居住在棚户区和城中村中，他们对改善居住环境的需求十分迫切。这三个城镇化趋势给我国资源消耗、环境污染与城镇财政带来的压力也将持续增大，需要正视。因此，未来应该倡导“生态文明、以人为本、美丽中国”的目标价值。

习总书记提出城镇化要让居民看得见山、望得见水、记得住乡愁。这是未来生态文明城镇化的愿望，既体现了自然环境与自然资源保护的理念，也是对百姓诉求和愿望的尊重。第一，生态文明的城镇化要求实现向以资源节约、环境友好和自然生态系统修复为目标的发展模式的转型，体现绿色、循环、低碳的发展理念。第二，未来应坚持以人为本，推进高效、包容和可持续的新型城市化，以实现更高质量和稳健的经济发展效益，更公平的社会环境和更加安全、宜居的生活环境。第三，建设美丽中国，应使每个城市和乡村聚落的居民都受益于工业文明和城市发展带来的繁荣与便利，同时也享受到大自然的恩惠。

三、对策建议

促进多规融合与部门协作，保障城镇化发展的基本生态安全。以城市规划的综合协同平台为基础，统筹土地、产业、交通、环境、生态和社会等方面问题，制定优先级战略决策，加强对资源环境的管控作用；在省级层面率先建立基于环境保护的空间管控制度，划定生态红线保护重要生态空间和生态敏感地区，划定城市空间增长边界。

改变当前过度依赖资源能源消耗，追求空间扩张和发展速度的发展模式。应调整财税体制，抑制地方政府对土地过度开发的冲动，采取相应措施让财政收入与土地出售脱钩。同时，加强融资机制创新，确保各级政府获得必需的城市建设资金，避免对城市发展产生不必要的负面影响。

注重城镇建设与自然环境、生态系统的融合，并充分保护生物多样性。在城市与区域尺度共同做好环境保护，采用分区手段、逐层落实污染治理策略，降低污染和现状风险；立足生态本底建设生态设施，结合区域生态安全格局与生态功能要求，鼓励采用低冲击开发的空间布局模式和设施支撑系统。

重视气候变化的影响评估，提升城镇应对极端气候与自然灾害的能力。城市在自然灾害应对能力建设及应对全球气候变化方面应更具主动性和战略性，特大城市、城镇密集地区应统筹各方力量，建立应对全球气候变化的应急资金、预案与技术导则。

改变城镇建设“大拆大建”与工业用地低效使用现状，建设高效、集约城镇空间。应调整土地和财税政策，加强存量土地的再开发利用，解决工业用地使用效率低下的问题。根据城乡人口流动客观规律和趋势制定合理的城镇和农村住房规划。注重城市“棕地”再利用和城市旧建筑的更新，根据市场需求合理调整旧工业厂房、住宅建筑用途，制定激励机制鼓励市场多元主体参与改造。

加大对绿色交通的政策扶植力度。积极推行公共交通为导向（TOD）的“交通-土地-复合功能”组合开发模式，建设“轨道上的中国”；城镇密集地区、特大城市加强城际铁路、地铁、郊区铁路对于空间紧凑发展的引导，中小城市发展BRT、轻轨、公交系统相结合的客运系统。同时，对低收入人群的交通出行要给与更多关注，建立起可承受的绿色交通政策体系，鼓励和规范电动自行车使用，增加由自行车道、步道等组成的慢行系统。

尊重自然与文化遗产，建设特色与人性化空间。应倡导立足人的尺度的城市设计，加强对自然与文化遗产的系统保护。不同的城市、地区、街区、街道、社区具有地域特性、地域文化属性，易于识别和记忆，更多保留这些城市历史文化碎片、历史足迹、旧建筑以及地方标识物，能够彰显出城市特质。

推进可持续发展的空间资源管制机制。在国家、省区层面构建新的财税政策框架，将资源利用效率作为可持续城镇化政策的切实并可量化的目标。统筹区域资源利用，考虑受偿方权益，资源定价更为公开透明。在城市层面，参照新陈代谢理论管理好资源与能源流，统筹提升城市资源利用率；更加关注城市形态、密度与功能对资源循环利用的影响，将流动性要素纳入城市规划与设计的各个环节。

促进生态文明的社会治理体系建设。加快建立起“人口-经济社会-生态环境”的城镇化协同政策体系，运用大数据、公众信息平台使公众、NGO群体能够参与规划决策过程，尤其是涉及与居民健康切实相关的污染问题，通过公众参与不断推进以人为本的城镇化建设。加强对参与城市发展决策的官员的培训教育，建立奖惩机制；构建面对公众的生态文明的宣传教育体系。建立信息公开制度，政府官员绩效考核与问责机制，定期预测评估由外部环境引发的城市居民健康的风险。

（执笔人：中国城市规划学会常务理事，中国城市规划设计研究院院长李晓江，建议稿参与人员：中国城市规划设计研究院城建所所长尹强，高级城市规划师张娟、徐辉。经《城市规划》杂志（微信号：chengshiguihuazazhi）文字编辑）