2019规划年会 | 学术对话1：城市非正规发展与治理

中国城市规划

导读

10月20日上午，2019年中国城市规划年会学术对话一“城市非正规发展与治理”成功举办。与会嘉宾作精彩报告。

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10月20日上午，2019年中国城市规划年会学术对话一“城市非正规发展与治理”成功举办。该学术对话由重庆大学建筑城规学院、清华大学建筑学院、北京同衡规划设计研究院有限公司联合承办，学术召集人为重庆大学徐苗副教授与清华大学陈宇琳副教授，中国人民大学叶裕民教授和清华大学尹稚教授分别担任了上下半场学术对话的主席。与会嘉宾包括华南理工大学王世福教授、清华大学田莉教授、北京工业大学汪坚强副教授、北京同衡规划设计研究院有限公司刘巍所长、重庆市渝中区发改委高琳主任等多位行业知名学者与专家，与在场的近百位听众一起进行了热烈的探讨。

“城市非正规发展与治理”学术对话会场

叶裕民

学会常务理事、城乡规划实施学委会副主任委员，中国人民大学公共管理学院教授

作为学术对话的主席，叶裕民教授介绍了出席学术对话的专家以及城市规划治理视角下非正规城市发展的普遍性，即没有被纳入制度规范管理的空间形态、经济形态和社会形态。对于这些非正规发展，叶教授认为当下的管理体制将其排斥在外，缺乏正规化的路径，也缺乏包容让其自由发展的空间，使得非正规发展中的主体被边缘化，生活压大，生存基础没有保障。以最近正在进行的“城中村非正规住房正规化发展”研究为例，叶教授详细分析了广州大量“新市民”依靠租赁城中村解决住房问题的情况，指出“城中村”和“新市民租房”是一个孪生问题，是二元结构和低端租赁房需求结合的产物，是城市的“新二元结构”。针对这个系统问题，叶教授建议把为流动人口提供住房纳入城中村的改造目标，并根据调研数据就面积补偿、供给房型比例等提出了一系列可行的政策建议。

徐苗

重庆大学建筑城规学院城乡规划系副系主任、副教授

徐苗副教授作为学术对话的联合召集人，介绍了全球非正规城市发展的趋势和非正规经济的主导作用。徐教授指出，虽然从全球数据来看，大量非正规经济与空间现象集中于发展中国家，与人类发展指数和GDP呈典型正相关关系；但发达国家城市社会近三十年企业与居民收入的极化和经济发展的空间分异推动了对劳动密集型服务的需求，非正规现象日益显著；中国因为区域发展不均衡两种状况兼而有之，非正规发展类型丰富、数量庞大，在就业、居住等方面给中国的城市化、市民化提供了稳定的、弹性发展的空间。通过重庆保障房社区、边缘工业园区等的调研案例，提出了目前针对非正规发展的规划治理面临的三个主要问题：1）规划的工具理性与生存经济之间的冲突；2）公共空间使用权争夺的冲突；3)谨守健康、安全底限与促进城市活力、品质的两难。解决这些问题都需要具体而微的、在地化的制度设计。

田莉

学会城乡规划实施学委会副主任委员，清华大学建筑学院城市规划系副系主任、教授

田莉教授再度聚焦城中村的非正规住房问题，以“外来人口居住权益”视角探讨了国家相关住房政策对流动人口“新市民”的社会排斥现象，并以广州、深圳、北京、厦门等地的数据说明城中村等非正规居住是这部分人群“居住权益”的重要保障。在分析了新自由主义式城市更新模式对租客的驱赶效应基础上，田教授提出城中村改造要和住房市场联动进行，非正规住房的正规化不能光靠政府补贴，需要市场的参与；但也不能简单地将集体用地自建房拆除，直接变更为商品房开发用地，要慎重处理过程中的公共服务配套不足、土地增值收益和公共利益分配不公、房东与租客收入两级分化等问题，避免绅士化。田教授以北京“地瓜社区”和深圳水围新村城中村改造两个案例，说明了社会包容型、活力型改造的策略和可行性。

高琳

重庆市渝中区发改委主任、规划与发展研究中心主任

高琳主任聚焦于重庆中心城区的建设用地和功能布局，从政府部门的管治视角探讨了复合功能空间的自发性与多样性、以及容纳其中的非正规就业与居住的复杂性对城市管理提出的新要求。高主任特别提到了中三四路、洪崖洞等几个被认为是重庆地标性的城市空间，在改造或建设过程中都带有相当的非正规色彩，并不完全是在正规化路径下规划建设出来的，且往往不能满足常规审批对间距、密度等的规范要求。这些公共项目是在大家都认可之后再来完善相关手续使其合法合规。由此，高主任提到了在城市人均100平米基础上构建的教育、医疗、体育、绿化、道路等“一刀切”的用地指标体系在具体项目管理中造成无法达标的问题，从而使某些基层管理无法纳入正规化的渠道。因此，在强调空间弹性应对多元需求的重要性基础上，高主任建议管理的提前介入，从保障基本功能、守住安全底限、提升城市生活品质等三个方面提高城市非正规空间的管理水平。

刘巍

北京清华同衡规划设计研究院城市更新所所长、教授级高工

刘巍所长从非正规的界定入手，探讨正规和非正规的界限，谁有界定的权利以及界定意义，并从走访重庆城市空间的经历指出边界的模糊性和时间弹性。刘所长重点讨论了城市中大量存在的摊贩经济和摊贩行为占用城市公共空间的现象，指出虽然这种非正规活动的经济价值和社会价值为广大市民所认可，但却不被经济部门纳入统计，也没有管理部门的许可，不可计、不合规。刘所长列举了美国纽约和旧金山的对比案例，以及新加坡和英国的做法，认为重点在于政策制定部门认同城市公共空间非正规使用的价值，在此价值认同的基础上才能进行制度的创新和规则的改革，让空间资本和社会资本能够效益最大化。

陈宇琳

清华大学建筑学院副教授

陈宇琳副教授作为学术对话的联合召集人，首先在理论层面，通过与正规、非法等概念的区分，界定了非正规的边界。其次结合中国现实，通过对传统街区、商品房小区和流动人口聚居区等典型社区的非正规现象的观察，归纳出非正规性具有准入、使用、运行等多个维度，并从政府职能和市民需求结合的角度，分析了非正规居住现象产生的原因，即政府在正规的制度框架下，更注重居住空间的保障性、品质和秩序，而市民从个体的生存需求出发，更看重居住空间的可获得性、可负担性和活力，城市非正规空间即产生于政府正规化的管制体系与百姓实用主义的生存策略之间的不匹配。为此，提出引导多元供给、制定合理标准、鼓励基层自治的应对措施，并指出中国在快速城镇化过程中积累了丰富的非正规的城市发展策略，其经验值得总结。

汪坚强

学会控制性详细规划学委会委员，北京工业大学副教授

汪坚强副教授从控规的角度讨论了对城市非正规发展的认识，否定了二元划分法，也不主张把非正规发展完全按照正规化路径改造，对建立非正规管理指标的做法存疑。他列举了历史建筑和工业厂房保护与更新过程中的非正规性再利用案例，认为首先应当转变管治观念，接受非正规发展是城市常规发展的一部分。其次，汪教授认为非正规发展治理的核心在于包容理念下的精细化引导；建议规划管理要在多元参与的背景下摸清非正规发展中的市场需求和利益关系，确定目标导向下的发展绩效而不是制定指标清单。

王世福

学会理事、城市设计学委会副主任委员，华南理工大学建筑学院副院长、教授

王世福教授首先站在哲学的高度对正规和非正规发展进行了理论思辨，提出非正规发展是人和空间的内生需求与行为。王教授认为社会进步往前走时，正规管治领域往往赶不上新生事物的发展速度，市场也不成熟，需要不断挑战既有模式，城市非正规发展这个话题的价值和魅力就在于此。但王教授也列举了未经监管的食品售卖和共享专车的案例，指出非正规发展中值得注意的两个问题：一是未经许可的行为是否涉及非法；二是低品质。实际上，就是安全和品质的底线问题。除此之外，王教授认为高品质高活力不完全通过许可来获得，也不一定要以失去非正规性为代价；非正规城市发展的治理问题不应以是否许可为导向，最重要的是共享、共治、多元参与；规划干预的目的是活力和品质共存。

尹稚

学会副理事长、住房与社区规划学委会主任委员，清华大学中国新型城镇化研究院执行副院长、教授

尹稚教授首先从需求层次方面肯定了非正规经济存在的必要性和合理性；其次，尹教授阐释了全球非正规经济的广阔空间，他认为对于政府福利和城市发展红利未能完全覆盖到的贫困人群，非正规经济行为是生存经济，是谋生；因此，对非正规发展的包容，在某种程度上应当是广义的社会救济和社会福利的一部分。尹教授还提到了抑制非正规居住和非正规经济对于城市所有阶层群体产生的蝴蝶效应。在管治方面，尹教授强调，对于游离于正规管治制度之外的非正规发展，不能因为不合规而放弃空间管理，要进行底线管理，保障公共安全；但对于不是底线的问题，规划治理部门应该尊重市场，让真正的使用者去创造性地再开发、再利用。最后，尹教授以巴黎、伦敦的城发展为例，认为现代城市规划就是一个立法立规的过程，所有的正规都来源于非正规，尤其是制度的创新。

本次学术对话达成了以下共识：

1）在仍然存在贫富差距的社会发展阶段，城市非正规经济是正规经济的有益补充，是自下而上适应社会进步满足不同层次市场需求的有效策略；

2）针对非正规发展形成的城市空间应采取精细化管理，避免简单的“一刀切”，提倡规划指标、管理条例的在地化，加强治理的多元参与和共享。

3）解决问题的关键是精细化城市发展阶段的制度设计。

嘉宾们一致认为城市非正规发展是一个非常有价值、有魅力的话题，相关研究与探讨值得后续深入展开。