【年会建言】重视城乡规划作用 提升城乡治理能力建设

编者按

2014中国城市规划年会圆满落幕，围绕着年会的后续工作闪亮登场。各分会场主持人，对会场的学术交流内容进行了归纳、剖析、提炼，总结出各自领域存在的主要问题，并提出了相应的政策建议。我们希望规划年会的这一部分精华内容，能引发大家对这些问题的关注，能激发大家对这些问题的进一步思辨，继而交流、辩论、形成共识并付诸实践。

引言

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。” 现代治理的核心，就是指建立政府、市场、社会共同参与、共同作用下的社会管理模式，这就需要改变过去以政府主导资源配置和管制市场运行、社会活动为核心的理念和体制，重塑政府行为的边界，强化政府、市场、社会之间的协同合作。

城乡规划是城乡治理的基础，城乡治理是国家治理体系的重要组成部分，因此，城乡规划作用的发挥是提升城乡治理能力建设的重要内容，也是实现国家治理能力现代化的重要平台。

一、存在的主要问题

城乡规划在我国改革开放以来的快速发展中，对促进城市经济、社会以及城市化的快速发展、解决城乡居住问题、提升城乡居民生活环境质量等方面发挥了重要作用。但与社会管理方式相适应，城乡规划作为政府行为，其核心的作用未能得到全面发挥。主要体现在：

（一）尊重“个人”在城镇化进程中的选择权

城乡规划只被认为是空间规划，是建设规划。因建设总量、平衡建设项目带来的损益关系等方面的原因，大量建设不符合规划、规划确定的内容难以实施等。同时，由于规划制定过程仍然以政府内部讨论为主，难以建立未来发展的社会共识，从而在规划实施中带来社会利益协调的困难。

（二）城乡规划作用发挥的手段和机制不完善

正是由于对城乡规划作用的片面认识，城乡规划缺乏有效的调配社会利益、实行宏观调控的手段和机制，对空间管制的实行也缺乏全面的保障。

城乡规划中的各项安排、规定实际上都涉及到空间资源的配置以及各种利益的调整，由于缺少相应的手段和机制，无法对建设总量及其时序进行安排、对各类开发建设的利益进行平衡，在编制规划时，更多地重视建设性的内容，重视建设项目的安排，而较少关注宏观的、协调性的规划内容，甚至是要到进行建设了才认为需要编制规划，或者热衷于对近期要进行建设的地区进行规划，或者在规划中只关注建设项目的评价。

正由于对城乡规划作用认识的局限性，城乡规划难以与政府的管理结构与方式、市场的运行和调节、市民的利益诉求等紧密结合，在城乡建设和发展过程中缺乏必要的手段来发挥全面的作用，直接影响到城乡建设和发展的有序开展。比如，大量的发展政策和建设项目安排不以法定规划作为决策依据，城乡规划缺乏对开发建设所引发的各种利益关系改变等进行直接干预的手段，由此导致规划作用难以得到发挥。

近三十多年来，尽管一再强调城市政府的职责就是要把城市规划好、建设好、管理好，但是正由于缺少必要的手段和机制，使得规划难以发挥作用。在城市建设和发展管理中，经法定程序批准的规划往往只能纸上画画、墙上挂挂，各类发展建设的决策也不依据于法定的规划；规划实施过程所涉及的利益关系，规划管理部门无法进行调节，规划实施管理只能限于建设项目的工程内容。

（三）城乡规划的制定和实施并非只是规划部门的职责

城乡规划涉及到城乡发展的各项要素，涉及到城乡发展的方方面面，其编制和实施也应该是社会各方共同参与进行的。社会各类组织、机构、团体和个人所做出的决定、安排等等发展决策性行为都有可能影响到城乡规划的实施。但我们往往将城乡规划的制定和实施看成是城乡规划行政主管部门的事务，即使是人大或其常委会对城乡规划实施状况的调查也往往只关注规划行政主管部门的审批工作，而在对其他部门或其他事项进行视察或执法调研的过程中，也不关注这些部门和事项与城乡规划实施的关系。

从政府角度看，政府各部门出台的许多政策与城乡规划实施不相协调，有些甚至相矛盾，在项目实施中不以法定规划为依据，而是希望通过行政权力来改变法定规划的要求。这些不仅关涉到城乡规划实施的问题，根本上是政府行政执行弱的反应。

（四）政府、市场、社会各方未将城乡规划作为其各自行动的纲领

城乡规划是城乡未来建设和发展的总体安排和行动纲领，其内容涉及到城乡社会的各组成要素，并且也是由政府、市场、社会各方共同行动而实施的。由于城乡规划缺乏综合协调的手段和机制，因此难以有协同社会各方行动步骤的能力，从而就出现如马路因敷设市政管线而不断重复开挖的现象，新建城区缺乏公共交通和学校、菜场等配套设施的问题，新城区建设出现零星、分散的“羊拉屎”状态，旧城区改造房管部门修房子、各类市政公司负责设施改造从而导致各类管线混乱、互相不符合安全规定、改造工程分开进行而扰乱居民生活等等问题。同样，城乡规划实施管理基本依循申请－审批的方式，对各类建设和开发行为难以进行时序控制和资源、利益的调配，导致大量建设遍地开花，城乡整体的建设和发展难以发挥整体效益。

（五）规划的内容和方式尚未与国家治理方式等有很好的衔接

以上这些问题的出现很重要的原因在于，现有的城乡规划在内容、方式和实施管理上与社会治理方式缺少衔接。这里至少包括两方面的内容，而这两方面又相辅相成，从而损害到规划作用的发挥。

首先，在国家管理的组织、管理的内容和方式中，城乡规划并未被很好地结合进来，并未被作为城乡社会管理的基础和工具，各项管理的制度及其机制仍各行其是，甚至排斥城乡规划在其中发挥作用。比如，城乡规划的制定和实施是各级政府的职责，但规划实施的状况如何并不作为政府行为评价的重要内容；各部门、各机构的发展建设项目不以规划为依据，甚至在实施中以规划不符合实际需要为理由动用行政权力来否定规划、修改规划；各类建设和发展决策不符合规划、违背规划也难以有惩治的手段等等。

另一方面，城乡规划领域也缺乏与社会管理框架相协调统一，缺少应对各种不同治理结构和方式的作为，固守统一的标准模式来应对各地的社会经济状况和执行能力差异，有时甚至出现对立的状况。规划通常将自身领域独立开来，仅在自身领域内部寻求完善，导致许多的改革与治理结构和方式相脱节。

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二、对策与政策建议

（一）充分发挥城乡规划作用，提升国家治理体系和治理能力的现代化

应充分认识城乡规划在国家治理体系中的作用，将城乡规划作为国家治理体系的组成部分纳入现代治理的结构和能力建设之中，成为城乡治理的重要途径和手段。

城乡规划确实是有关空间的规划，但空间关系实际上涉及到空间利益，是有关空间资源的配置与安排，也是对社会利益关系的调控，因此，在市场经济体制下，城乡规划直接涉及到建立未来社会发展共识的作用，社会经济的宏观调控的作用，社会经济发展政策统筹和执行的作用，基于公共利益的空间管制的作用。这也是城乡规划在现代治理框架中的重要内容和手段的原因所在。

城乡规划所涉及的空间资源配置、空间利益分配以及规划的事先确定等特征，使城乡规划具有作为城乡发展和建设行为的全社会协同平台的作用。城乡规划的制定可以为社会提供一份有关未来发展和建设的共识，为未来的发展和建设行为提供一份共同遵守的“社会契约”。就政府而言，城乡规划既是未来发展和建设的公共政策，也是未来发展和建设过程中的宏观调控依据和手段，是维护城乡有序发展和建设的工具。就市场而言，法定的城乡规划成果为未来发展和建设提供了相对确定性，从而消解了未来预期中的不确定因素，同时也是与建设性行为相关的市场规则，为其建设和未来使用及其价值提供保障。就广大市民而言，城乡规划既是各类公共利益和个体利益诉求的表达结果，也是维护各类权益保障的手段。

因此，在深化改革和进行国家治理体系和治理能力现代化的进程中，应当充分发挥城乡规划的作用，结合当前国家治理体系和治理能力建设，在重新界定政府、市场、社会的作用边界，重塑政府、市场、社会的相互关系以及相互作用的方式过程中，城乡规划应当全面融合进这个过程，从机制、体制上将城乡规划纳入到国家治理体系的结构和治理能力的建设之中。

（二）充分重视规划作为政府、市场、社会的公共契约的作用

城乡规划作为国家治理体系的重要组成部分，其核心就是要将城乡规划的制定看成是社会公共契约的订定，将城乡规划的实施看成是社会公共契约的执行。这是城乡社会有序发展和建设的重要保证，也是国家治理能力的重要体现。

城乡规划涉及到空间资源和利益的分配与调配，而空间资源和利益是市场经济体制下社会调控的重要基础。在规划的制定过程中，政府、市场和市民们针对未来发展的可能与预期，对未来发展和建设达成共同的认识，这种共识不仅包括未来时期的愿景，也包括未来不同时期的行动步骤，从而形成有关资源配置和利益分配的方案，缔结起政府、市场和社会共同遵守和执行的“公共契约”。依据法定程序对规划编制成果进行审批，其实际意义在于对“公共契约”的确立，成为规划实施的依据。而规划实施的过程就是“公共契约”的执行，这里既包括政府对城乡发展和建设的有序开展而进行的管理工作，也包括政府及各部门、市场、市民们对“公共契约”的遵守和监督。“公共契约”是多方多次协商的结果，一旦确定，任何一方不得以任何理由进行随意修改，如要进行修改，必须重启多方谈判的过程。

国家治理体系和治理能力建设应当充分认识城乡规划的这一性质，从提升治理能力的角度，将城乡规划作为重要的组成部分，完善相应的治理结构和制度、机制，赋予城乡规划更多操作的空间，力保城乡社会的和谐发展。

（三）充分重视规划制定和实施中各方的协同

国家治理体系和治理能力现代化，既需要重塑政府、市场、社会的作用边界，同样也需要建构政府、市场、社会之间的协同作用关系，这是保证治理体系有效运行、提升治理能力的重要方面。

从整体上看，要能进行有效的社会治理，除了治理结构的完善之外，很重要的一点就是能够有为全社会所接受的未来发展共识，只有在此基础上，才有可能展开治理活动。城乡规划涉及城乡发展的各个方面，通过空间配置和安排能够将各类发展的愿景落实为具体的安排，从而为城乡发展的各个要素提供综合性的平台。当然，在城乡规划制定的过程中，应当有相应的制度安排和机制建设，既能保证各方的共同参与，表达各自的利益诉求，同时又能对各方从公共的、整体的利益出发进行协调。但也应注意到，政府、市场和社会各自的价值基础和行为准则存在较大差异，因此矛盾和难以协调的情况会不断出现，因此就需要在治理体系和制度建设的过程中，充分重视相应的协调机制和决策机制的建设，从而保证结果的合理与效率，并且应考虑到政府和市场所拥有的强势地位，应充分关注弱势群体的话语权和对其决定权的保障。

除了要加强政府、市场、社会相互之间的协同，同时要强化政府、市场、社会各自内部的协同，其中最为典型、尤为重要的是政府内部的协同。这其中既包括上下级政府之间，也包括同级政府内部各部门间在政策制定和执行、管理方式以及各自建设行为和建设项目决策上的协同。

（四）在现代治理体系建设中赋予城乡规划更多社会利益调控的权力和手段

在治理体系和治理能力现代化过程中，一方面要对政府、市场和社会的作用领域与范围进行界定，另一方面必须建构新的权力关系和作用手段，从而保证整个治理体系发挥作用。就此而言，需要充分考虑有关城乡规划过程中城乡规划系统与社会系统的相互关系，从城乡治理的角度重构城乡规划的运作体系，建立相应的制度框架。

既然城乡规划涉及到的是资源配置和利益调配，因此，除了空间安排和设计之外，应该有更多的直接调控社会利益的权力和手段，这样，既可以保障城乡规划有关空间安排和设计的内容得到全面实现，保障城乡建设和发展的有序进行；又能对城乡规划所做出的建设和发展安排而导致的利益损益进行再分配，有助于城乡建设和发展过程中保持和促进社会稳定和和谐。

（执笔人：中国城市规划学会学术工作委员会主任委员孙施文。基于记录整理，未经发言人审阅。经《城市规划》杂志文字编辑）