【年会建言】以近期建设规划为平台推进“三规合一”

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编者按

2014中国城市规划年会圆满落幕，围绕着年会的后续工作闪亮登场。各分会场主持人，对会场的学术交流内容进行了归纳、剖析、提炼，总结出各自领域存在的主要问题，并提出了相应的政策建议。我们希望规划年会的这一部分精华内容，能引发大家对这些问题的关注，能激发大家对这些问题的进一步思辨，继而交流、辩论、形成共识并付诸实践。

引言

习近平总书记2013年12月在中央城镇化工作会议上指出：“在县市通过探索经济社会发展、城乡、土地利用规划的‘三规合一’或‘多规合一’，形成一个县市一本规划、一张蓝图，持之以恒加以落实”。李克强总理2012年9月在省部级领导干部推进新型城镇化研讨班座谈会的讲话中要求：“在市县层面探索经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划‘三规合一’”。2014年1月，住建部印发《关于开展县（市）城乡总体规划暨“三规合一”试点工作的通知》。“三规合一”成为各县市推进新型城镇化、优化城乡土地利用的重要抓手。“三规合一”实质上是一个规划的过程，是规划的手段，并不是一个新的规划，其重点是各部门信息互通、管理的无缝衔接。

一、我国“三规合一”工作中的主要问题

近年来，在我国经济快速发展的同时，出现了一系列资源环境问题，政府的宏观调控作用加强，各部门根据管理、发展要求出台了多种规划，据不完全统计我国各类规划多达200种，由于规划的不对接、多头管理的问题，出现了一系列规划审批难、项目落地难的问题。特别是一些经济较为发达、人口密度高的地区，人地关系紧张，急需加强规划统筹和管理。上海、重庆、武汉、广州、河源、云浮等城市先后开展了“三规合一”工作的探索。

广东作为改革开放前沿，近十年来开展了“三规合一”探索与实践， 2008年广东省住建厅推进河源、云浮、广州三市开展“三规合一”试点工作。河源率先开展了“三规合一”技术创新，探索了“三统一、二协调、一平台”为思路的三规合一“一张图”规划；而云浮重点在体制机制上进行了探索，整合各相关部门成立了“规编委”机构，建立了“一套规划，统一编制，统一平台，分头实施”的“三规融合”规划管理机制；进入2012年，广州在新一轮“三规合一”规划中，以规划编制方法、技术标准、工作规程以及体制机制创新为重点，按照“市区联动、三上三下”的工作方式，形成了“五个一”的规划成果，并于2014年初获市政府批复。但受现有管理体制和部门权限限制，广东推进“三规合一”近十年，其实是在“艰难前行”。

（一）规划技术标准不统一，技术协调难度大

由于“三规”的规划主体、技术标准、指标体系、审批办法不同，规划目标有差异，各规划中涉及空间资源利用的内容技术标准不协调、表述方式不一致。规划、国土部门在空间上对同一用地的分类标准不同；规划、国土部门与发改部门分类亦不同，前者是按照空间属性分类，而后者则是按照项目和资金投入分类。

国民经济与社会发展规划侧重制定发展目标，针对性最强；土地利用规划侧重定“指标”，审批最严厉；城市规划侧重落“坐标”，编制规范最清晰。

（二）“三规”规划期限不同

根据国民经济与社会发展规划、城乡规划、土地利用总体规划的上位法（分别为《宪法》、《城乡规划法》、《土地管理法》）的规定，城市总体规划期限一般为二十年，土地利用总体规划期限为十五年，国民经济社会发展规划期限为五年。

（三）“三规合一”成果难以发挥作用，管理协调难度大

在现阶段我国推进“三规合一”实践的城市中，多数城市是以城乡总体规划为载体开展的，而《城乡规划法》仅提出了“城市总体规划……，应当依据国民经济和社会发展规划，并与土地利用总体规划相衔接”的要求，对具体的规划协调后的审批、实施没有明确规定。

以广州市为例，从2012年全市启动“三规合一”工作，到2014年“五个一”成果已通过市政府审批，用时两年，但受制于现有政策，“三规合一”并不具备法律效力，如果要真正用于管理还有赖于国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用总体规划等法定规划的修订来实现，而这个周期则需要更长的时间。

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二、出现以上问题的主要原因

（一）条块分割的管理体制

目前“三规”的编制是“自成体系，互不衔接”，建设部门主管城乡规划，发改部门主管经济社会发展规划，国土部门主管土地利用规划。三大部门就规划的事权范围没有一个明确的划分，在规划编制过程中均接受各自上级行政部门的指导与监督，而且又各自在规划编制上自成体系，业内戏称规划“三国演义”，因而导致各种规划的相互重叠，由此带来的后果是三种规划相互脱节甚至相互冲突的情况屡见不鲜，基层管理部门难以操作，左右为难，规划难以执行和实施。

（二）“三规”的调整频率及管理刚性不同

土地利用总体规划属于自上而下一条线的分解土地指标，调整频率最小，刚性最强；而国民经济发展规划根据市场做出反应最快，调整的频率最快，刚性较弱；城乡规划则处于两者中间，因而“合一”存在根本性障碍。

三、推进我国“三规合一”工作的建议

“三规合一”工作不仅是空间规划的协调统一，更是城市管理流程、管理体系的协调统一。“三规合一”的最终目标不是将各类规划进行简单的合一，而是实现一级政府一级事权、一个空间一个规划，一个规划分头实施。其本质是对各类规划进行统筹，通过“一张图”管理，各部门分头转化形成专项规划，指导操作，最终实现“多规融合”。

（一）以城市近期建设规划为平台，开展“三规合一”工作

5年是城市近期建设规划编制、土地利用规划修编，国民经济发展计划制定的周期，考虑“三规”的差异，面向规划实施，建议以城市近期建设规划为平台，融合土地利用规划、国民经济社会发展规划，开展“三规合一”规划工作。

1.建立分工明确、事权清晰的城市规划体系

探索引导传统城市总体规划向战略规划转变，着重对城市发展方向的战略性指导，报上级政府审批；在城市层面，强化近期建设规划的作用，落实上位要求，衔接各部门规划，报市政府审批；在实施层面，通过详细规划统一落实规划要求。

2.以城市近期建设规划为平台，统筹项目和用地

以城市近期建设规划为平台，落实国民经济社会发展规划的建设项目、协调土地利用规划的建设用地总量、空间分布和实施时序等。

3.建立年度实施计划

建立城市空间规划年度实施计划与土地利用年度计划、国民经济社会发展规划年度重点项目协同，同步在空间上落实各有关部门的项目，形成一张蓝图分头实施的合力，促进规划实施工作。

（二）成立协调机构，统筹推进“三规合一”工作

三规“合一”不仅需要成果合一、过程合一，更需要在规划实施工具及体制改革上着力，应面向实施和操作，处理好统筹和部门实施的关系。

1.成立规划编制委员会，统筹规划编制

引导有条件的城市探索进行机构整合，将原市发改、城乡规划、国土等部门的有关规划制订职能，划入新成立的市规划编制委员会。在“块”上规定各类专项规划中涉及三规合一的内容，均纳入同级城乡规划，统筹实施，“条”上赋予其组织编制和审查全市各部门的专项规划，并监督其实施的职责，实现“三规”在规划编制、实施和管理上的统一。

推行“一个窗口”办理业务，降低行政成本和群众办事的成本。同时，为了解决规划权力过于集中且缺乏有效监督以及执行不力等问题，建议城市成立更高层次的市规划审批委员会，由市长任规划审批委员会主任，就规划建设的重大事项进行审查并提出决策意见。

2.建立跨部门的协调机构，协调规划中的重大问题

在工作组织上，建立一个跨部门的协调机制，简化审批流程，提高部门决策的科学性和准确性，提高行政服务效率。成立由市领导牵头各部门负责人参与的全市“三规合一”工作领导小组，指导“三规合一”工作的开展，协调解决“三规合一”重大问题和事项。

同时，构建一个由市政府统筹，部门间的“共编共用共管”协作交流机制，协调各部门规划立项、规划编制、规划审查及实施管理中出现的矛盾，形成一套部门间协作的管理流程。

（三）建立“三规合一”信息平台，为技术协作与协同管理提供支撑

构建信息平台，建立“三规”管理信息互通机制，实现部门间信息共享，并协调消除各规划存在的矛盾，实现业务协同管理。

1.建立坐标统一、信息互联的“三规合一”信息平台

通过制定统一的空间数据标准、数据共享协议及网络互连方式等，将重大项目、国土、城规、环保、文化、教育、体育、卫生、绿化、交通、市政、水利、环卫等涉及空间要求的信息要素融合，建成“多规协同”的统一空间信息平台，为部门审批提供决策支持。

2.建立起“三规”乃至“多规”空间边界和属性统一的“一张图”

建立起“多规”用地边界和内涵上高度统一，又满足不同规划政策要求的“一张图”。依据国民经济和社会发展规划确定的发展目标、人口规模，落实土地利用总体规划的建设用地指标，形成边界统一的建设用地控制线；在建设用地内部优化城市各类用地功能布局；保育良好的生态环境提高土地利用效率，划定基本生态控制线。

3.形成以重点专项建设和重点地区开发为主体的项目库

落实重大项目用地需求，对重大民生和公益性基础设施给予优先保障，确保国家、省、市重要发展片区、重点发展项目顺利落地实施，并指导各部门分年度实施。

4.提出一套实施协调机制，保障规划顺利实施

按照深化行政审批制度改革的要求，建立起各部门协同互动的机制，优化审批流程，提高城市运行效率。

在实施过程中如发现问题，则及时反馈到信息平台上进行技术融合，从而形成一个相互反馈、调校、融合的良性循环机制，确保规划的顺利实施。

（执笔人：中国城市规划学会理事张少康，广东省城乡规划设计研究院杨玲。基于记录整理，未经发言人审阅。经《城市规划》杂志文字编辑。）