【年会建言】基于行政事权原则精简城市总体规划

编者按

2014中国城市规划年会圆满落幕，围绕着年会的后续工作闪亮登场。各分会场主持人，对会场的学术交流内容进行了归纳、剖析、提炼，总结出各自领域存在的主要问题，并提出了相应的政策建议。我们希望规划年会的这一部分精华内容，能引发大家对这些问题的关注，能激发大家对这些问题的进一步思辨，继而交流、辩论、形成共识并付诸实践。

引言

2014中国城市规划年会的“规划管理体制改革向何处去”自由论坛发言热烈，思路活跃。论坛主持人和发言嘉宾认为规划管理体制实际是一个体系，涉及体制、机制、法制等多个维度；就规划管理工作的内容而言，则包括了规划编制和审批管理、规划实施组织、规划批后管理、规划实施评估等多个环节。就规划编制和审批问题，发言嘉宾较为集中地提出了现行城市总体规划的改革问题。基于讨论发言及相关研究，归纳本文。

一、现行城市总体规划编制、审批存在的问题

城市总体规划（以下简称“总规”）作为我国法定规划编制体系中的重要层面，在全国的城市发展和建设中起到了不可替代的作用。然而，随着我国市场经济的不断深入，城市利益主体日益多元化，传统的“总规”编制和审批制度越来越不适应城市发展的客观要求。这一看似全面客观、科学合理的“法定”规划，在实际操作过程中往往不能实现其初衷；理论而言的重要性与现实中的窘境已成为了一大悖论。其编制、审批存在的问题列举如下：

（一）不少城市的“总规”在完成编制及技术评审后多年未能获得批复

苏州市规划局总规划师相秉军在发言中谈到：苏州的总规在6年前就报送了，至今没有批复；由于目前城市总体规划的编制审批时间实在太长，在现实中只能变通为“省政府同意过的总规就被视为有效”。在“总规”未批复的情况下，城市的空间拓展和开发建设实际一直在进行。

（二）已经获批的“总规”往往实施数年就要被“修编”

贵州省住建厅厅长张鹏谈到：总规编制时间长、审批难，但这么难的规划出来以后又很“短命”；一个规划做了几年获批后，新的领导来了以后要重新做；或是规划还没批下来很多条件又变了。

（三）“总规”由上一级（或上二级）政府审批，但“总规”中的大部分内容其实属于地方政府的事权

对此行政悖论，山西省住建厅副厅长李锦生感到很困惑，“总体规划是上一级政府或者是再上一级政府批准的，规划的批准似乎意味着这个规划里面的所有内容都得到了批准，而非仅是核心内容得到了批准。”如果按此理解，那么在规划实施过程中出现的许多改变，例如一个污水处理厂的位置较原规划挪动了一公里，从法律上来讲都应当由原审批机关审批，但这是不现实的。

（四）现有“总规”编制的内容太多，表达用语过于技术化

贵州省住建厅厅长张鹏认为，现行的规划编制追求内容“全而又全”，既不利于高效审批，也不利于公众参与，文本太厚其实没有用，很多问题不是编一个规划就能解决的。

上述情况表明，既有的“总规”编制和审批制度在很大程度上是与发展实际脱节的。厦门市规划局局长赵燕菁很坦率地说，“对现有的总体规划我们也没有特别当真，说真的部里头也是睁一眼闭一眼”。同济大学教授赵民也认为，按目前的做法，“总规”的所谓“法定性”或“权威性”确实难以体现。

_ueditor_page_break_tag_

二、成因分析

造成“总规”编制、审批及实施中出现种种不利局面的原因是多方面的。一是外部环境，因为我国的城市化、城市建设正处于快速发展期，规划难免会显得滞后；二是某些地方政府对科学发展观认识不深、贯彻不力，加之行政法治观念不强，从而对规划的科学编制和实施造成了困扰；三是规划管理部门和业界的自身原因，即在变化了的外部环境及制度背景下，规划理念、编制体系和方法，以及审批机制等均显得很不适应。在此，针对第三点原因展开分析和提出建议。

（一）规划体系中不同层级规划的关系未能理顺

我国的“总规”制度是在计划经济下形成的，至今仍延续着很强的计划经济特征，集中体现为欲在一个规划中要解决从战略性到策略性甚至操作性层面的所有问题。从“总规”的编制内容来看，既包括宏观尺度的市域行政辖区的全域城镇体系规划，也包括中观和微观尺度的中心城区用地规划。由于“总规”包含的规划层面较多且相互关系始终难以得到清晰界定，所以在实际编制过程中，“总规”往往拘泥于细节问题及“可批性”；由于内容繁多、时间冗长，且以“可批”为首要追求，“总规”对战略性问题的关注难免会弱化。因而，过多的内容叠加和功用期望，使得“总规”在各个层面的功能均难以得到较好发挥，尤其是导致了其与下层级“控规”等的关系出现扭曲。

（二）对“总规”作为 “法定规划”的理解有误

在现实中，一般都是将“总规”称为法定规划，但对于“法定规划”的理解存在着偏差，进而扭曲了“总规”的功能。实际上我国目前所称的“法定规划”意为“依法编制和批准的规划”。而在实际操作中往往将其理解为“具有法定羁束效用的规划”，包括设定“强制性内容”以及对城市各个系统的建设发展都做出明确规定，从而使得“总规”编制在“法定”概念下变得既“面面俱到”又极为僵化。尤其是“总规”的“土地使用规划图”，往往成为了规划督察的依据。而大城市规划总图原本只具示意功能，绝非是法定控制依据。“图上一毫米，地上就是几十米”，如果拿着规划总图来督察，那就“一抓一个准”，可谓到处都是问题。可见，理解偏差导致“总规”的功能从“战略导向”和“政策载体”异化为开发建设的控制。所以，正确理解“法定规划”的意义，是“总规”变革过程中必须解决的问题。

（三）规划编制理念和形式落后于客观发展实际

现行的“总规”制度基本仍是因循计划经济时期的思维方式和编制理念，试图对城市的发展作出既大又全的部署，追求终极蓝图。主要表现为两个方面：一是在编制理念上，当前“总规”的编制内容繁多、面面俱到、既深又细，从而也就导致了“总规”编制时间冗长、程序复杂、时效性较低等诸多问题。从实践效果看，这种编制较适用于“灾后重建规划”等特殊情况，而不适用于正常状态下的城市开发建设引导。二是在规划形式上，当前“总规”成果的核心为“文本”和“图纸”，显得极为“专业”或“技术”。虽然耗费了巨大精力，但面对不断变化的客观实际，规划不可能做到准确预测和事先安排。这样的规划，既不能很好地表达规划的公共政策意图，同时其“公众界面”也很差--不利于公众参与。而公众的理解和参与却恰恰最能制约行政的随意性，从而有效地约束政府及其主要领导的不当行为，使既定规划更能够得到落实。

（四）规划审批范围与政府行政事权划分不对称

我国现行的“总规”审批采取的是“国务院审批”与地方政府“分级审批”相结合的形式。这种审批机制表现出几方面的特点：

需要报上级政府审批的内容大而全，几乎包括“总规”所有内容，远远超出了上级政府的行政“事权”范围；二是参与审查的部门众多，无论是国务院审批还是某一级政府审批，都要经过众多部门的联审。

除了报批前的公示外，基本采用内部封闭审查的形式，缺乏有效的公众参与和社会监督。

“总规”审批的周期往往很长，五年批不下来是常事。其后果则是规划的时效性降低，并难免使得地方政府对于“可批性”的关注强于对于实质性内容的关注。究其根源，很大程度上是因为审批的内容过多，与相关行政主体的“事权”范围严重脱节。大量地方性事务（诸如详细的用地布局、市政基础设施和公共服务设施布局等）均交由上级政府审批，不仅不能强化管制力度，反而造成“总规”的实际管制效力下降。

由此看来，在“总规”制度的变革中，必须依据各层级政府各自关注的“利益”内涵和行政“事权”边界，对审批内容进行细化和分解，方能提高审批效率及行政管理效能。

_ueditor_page_break_tag_

三、改革建议

“总规”作为我国城市规划体系的重要组成部分，其变革必定会涉及整个规划体系的调整；同时还需要充分考虑当前规划体系的制度背景，进而从编制理念、成果形式、管制方式和审批机制等多个角度进行创新，才能真正推进和实现“总规”的历史性变革。以下建议偏于技术维度，仅供讨论和参考。

（一）理顺规划体系，明晰各层级规划的地位及相互关系

我国的城市“总规”既包括城镇体系规划、区域发展策略等宏观层面问题，也包括城市性质和规模、总体空间结构等中观层面问题，此外还包括用地布局、市政设施等微观层面的问题，可以说同时扮演了战略性规划和开发控制性规划的多重角色。而角色的模糊性必然降低其在操作实践中的应有作用，并进而导致其本应重点关注的战略性问题不能得到正视。因此，“总规”的变革必须从理顺规划体系出发，明晰各层级规划的地位及相互关系。

《城乡规划法》已经明确规定了“城乡规划包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划。”学理上看，要理顺规划体系，就必须剥离“总规”中过于宏观和微观的内容，使规划编制和施行的边界变得清晰。

首先，由于我国的“市”是一个行政区概念--既不是“市政区”，也不是“切块设市”，所以市辖区的面积一般均很大；地级市还辖县（区）及“代管”县级市，政区面积则更大。所以现行“城市总体规划”编制中的“市域城镇体系规划”实质上是一种“区域规划”。就我国城乡规划的层级关系看，《城乡规划法》实际已经将“城镇体系规划”作为一种高于“城市规划”、“镇规划”等的规划类型。当今时代，从城市走向区域以及统筹城乡发展已是势在必行，所以市域“城镇体系规划”不应该再继续依附于“城市总体规划”，而需要上升成为一项独立的“市域总体规划”，以便对诸如产业发展、城镇空间、重大基础设施、资源和环境等系统性问题在市域层面做出安排；这一规划同时还要处理跨行政区域的协调和合作问题。

在城市规划编制体系中，“市域总体规划”和“城市总体规划”属于战略性规划范畴，提供战略导向和政策指引，不直接作用于具体的开发建设管理行为；而“控制性详细规划”和“专业规划”等则属于开发控制性规划，具有可操作性，是建设管理的直接依据。

（二）更新编制理念，突出“总规”的战略性和政策性

我国“总规”制度从形成至今，其编制理念在几十年的发展历程中一直沿袭计划经济时期的思维模式，体现为静态式的蓝图规划。在市场经济日益发展壮大的环境下，这种理念已越来越不适应城市发展和建设的客观需要。因而，“总规”的变革必须回归战略性和政策性。可从以下几方面入手进行变革。

1.结合城市各级政府的行政“事权”范围，简化“总规”编制内容，重点关注战略性、全局性内容。因为当前我国城市特别是特大城市和大城市的行政管理机制存在明显的分权化趋势，过去集中于城市政府的管理权限也已经逐步下放给下级政府，因而作为表达城市政府空间管制意图的“总规”也必须适应这种变化趋势，以提高城市空间运营绩效为目标。从中观结构入手对产业、居住、生态等空间做出战略性布局，而将其他具体的细节问题交由下层级规划或其他专项规划解决。

2.强化“总规”的研究性和政策性，相关的技术性内容应作为“总规”的后台支撑而非本体。“分权”特征日益明显的行政管理机制决定了“总规”向战略性变革的必要性，而战略性又要求“总规”的编制内容不能过分关注技术细节，更应从政策角度提出适宜的空间管制措施，这也客观上要求进一步强化“总规”的研究性。

3.“总规”的战略性定位决定其编制必须着眼于长远考量和做出宏观的结构性控制。“总规”与“土规”相衔接，“总规”与“土规”两规合一是必要的，因为其面对的是同一空间。但这并不意味着要牺牲“总规”的战略性作用，无论是“衔接”还是“合一”均应是操作层面的资源管理策略--管理一定时期内的城乡用地状况及增量建设用地供应。

（三）创新成果形式，增强“总规”的可操作性和公众参与性

规划成果是规划理念的直接表达，也是决定规划的可操作性和公众参与性的关键。现有“总规”的成果形式包括文本、说明书和图纸，均体现出较为强烈的技术性色彩，不能满足其向战略性和政策性转变的要求，因而必须在规划编制理念更新的基础上，对其进行适当变革。

1.改变“总规”文件的表达形式，逐步向“政策性文件”方式转变。关于总体规划的“文本”（如果是对应于英文Ordinance，则是指法律条文），在国外仅用在区划法这样的需要有较多确定性的微观规划层面。国外总体层面的规划（不称为Ordinance）一般不采用条文写法，其主要目的是表述战略意图和体现政策性内涵，同时追求良好的“公众介面”--具有可读性，让社会大众都看得懂。

2.弱化“图纸”概念，逐步向“图示”方式转变。考察欧美国家的城市规划，总体层面上的用地规划，较多已摒弃了功能性分类，采用政策性分类或是政策性与功能性分类相结合，还有的甚至已经将“图纸”（Maps）改为了“图示”（Diagrams），以突出总体规划的政策性，强调战略的确定性以及具体功能安排的适应性。指导开发建设的直接规划依据主要是区划法（Zoning By-law），在我国则是控制性详细规划。大城市总体规划的用地图如果过细，且采用排他性、自我闭合的功能性用地分类，必然会导致后续详细规划编制不断突破“总规”的“违法”表象。

（四）优化审批机制，按照行政“事权”边界确定各级政府的审批内容

首先，按照各级政府的行政“事权”边界简化“总规”中需要报高层级政府审批的内容。因为在地方分权化的推进下，城市内各项行政管理事务已逐步分属于不同层级的政府管辖，各层级政府都需要有明确的行政“事权”边界和“利益”内涵。“总规”作为指导城市发展和建设的纲领，需要落实高层级政府的政策指引，同时也要形成承载地方发展的政策体系。这就要求“总规”的审批权限必须根据各层级政府的行政“事权”边界进行分解和下放，从而使审批内容与其各自的“事权”边界和各自关注的“利益”内涵相吻合。对于高层级政府而言，应仅对其所管辖城市的“总规”中涉及国家和区域利益的内容进行审核控制，包括城市性质和规模、环境和资源、重要历史文化遗产，以及区域性基础设施和生态保护等；而对诸如城市用地布局、公共服务设施、商业服务业设施、道路交通设施、市政公用设施、绿地与广场、城市风貌景观等大量地方性建设事务的审批则应留给地方。

如果能够单列“市域总体规划”，则与高层级政府“事权”相关的规划内容及其“利益”关注点均应纳入“市域总体规划”。相应地，高层级政府只须审批“市域总体规划”，而不需要再审批“总规”，因为这时的“总规”已经成为了“市域总体规划”框架下的“地方规划”及承载地方发展的公共政策体系。

四、结语

我国的“总规”制度已经走过了数十年的历程，随着社会经济宏观环境的不断变化，“总规”在发挥巨大作用的同时也出现了诸多与实际发展不相适应的问题，改革已经刻不容缓，不能一拖再拖。

（执笔人：中国城市规划学会国外城市规划学术委员会副主任委员赵民。基于记录整理，未经发言人审阅。经《城市规划》杂志（微信号：chengshiguihuazazhi）文字编辑）