主办机构：中国城市规划学会协办机构：海南省住房和城乡建设厅 海口市人民政府承办机构：中国城市规划设计研究院 海口市规划局 海口市会展局
编者按
2014中国城市规划年会圆满落幕，围绕着年会的后续工作闪亮登场。各分会场主持人，对会场的学术交流内容进行了归纳、剖析、提炼，总结出各自领域存在的主要问题，并提出了相应的政策建议。我们希望规划年会的这一部分精华内容，能引发大家对这些问题的关注，能激发大家对这些问题的进一步思辨，继而交流、辩论、形成共识并付诸实践。
引言
《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。” 现代治理的核心，就是指建立政府、市场、社会共同参与、共同作用下的社会管理模式，这就需要改变过去以政府主导资源配置和管制市场运行、社会活动为核心的理念和体制，重塑政府行为的边界，强化政府、市场、社会之间的协同合作。
城乡规划是城乡治理的基础，城乡治理是国家治理体系的重要组成部分，因此，城乡规划作用的发挥是提升城乡治理能力建设的重要内容，也是实现国家治理能力现代化的重要平台。
一、存在的主要问题
城乡规划在我国改革开放以来的快速发展中，对促进城市经济、社会以及城市化的快速发展、解决城乡居住问题、提升城乡居民生活环境质量等方面发挥了重要作用。但与社会管理方式相适应，城乡规划作为政府行为，其核心的作用未能得到全面发挥。主要体现在：
（一）尊重“个人”在城镇化进程中的选择权
城乡规划只被认为是空间规划，是建设规划。因建设总量、平衡建设项目带来的损益关系等方面的原因，大量建设不符合规划、规划确定的内容难以实施等。同时，由于规划制定过程仍然以政府内部讨论为主，难以建立未来发展的社会共识，从而在规划实施中带来社会利益协调的困难。
（二）城乡规划作用发挥的手段和机制不完善
正是由于对城乡规划作用的片面认识，城乡规划缺乏有效的调配社会利益、实行宏观调控的手段和机制，对空间管制的实行也缺乏全面的保障。
城乡规划中的各项安排、规定实际上都涉及到空间资源的配置以及各种利益的调整，由于缺少相应的手段和机制，无法对建设总量及其时序进行安排、对各类开发建设的利益进行平衡，在编制规划时，更多地重视建设性的内容，重视建设项目的安排，而较少关注宏观的、协调性的规划内容，甚至是要到进行建设了才认为需要编制规划，或者热衷于对近期要进行建设的地区进行规划，或者在规划中只关注建设项目的评价。
正由于对城乡规划作用认识的局限性，城乡规划难以与政府的管理结构与方式、市场的运行和调节、市民的利益诉求等紧密结合，在城乡建设和发展过程中缺乏必要的手段来发挥全面的作用，直接影响到城乡建设和发展的有序开展。比如，大量的发展政策和建设项目安排不以法定规划作为决策依据，城乡规划缺乏对开发建设所引发的各种利益关系改变等进行直接干预的手段，由此导致规划作用难以得到发挥。
近三十多年来，尽管一再强调城市政府的职责就是要把城市规划好、建设好、管理好，但是正由于缺少必要的手段和机制，使得规划难以发挥作用。在城市建设和发展管理中，经法定程序批准的规划往往只能纸上画画、墙上挂挂，各类发展建设的决策也不依据于法定的规划；规划实施过程所涉及的利益关系，规划管理部门无法进行调节，规划实施管理只能限于建设项目的工程内容。
（三）城乡规划的制定和实施并非只是规划部门的职责
城乡规划涉及到城乡发展的各项要素，涉及到城乡发展的方方面面，其编制和实施也应该是社会各方共同参与进行的。社会各类组织、机构、团体和个人所做出的决定、安排等等发展决策性行为都有可能影响到城乡规划的实施。但我们往往将城乡规划的制定和实施看成是城乡规划行政主管部门的事务，即使是人大或其常委会对城乡规划实施状况的调查也往往只关注规划行政主管部门的审批工作，而在对其他部门或其他事项进行视察或执法调研的过程中，也不关注这些部门和事项与城乡规划实施的关系。
从政府角度看，政府各部门出台的许多政策与城乡规划实施不相协调，有些甚至相矛盾，在项目实施中不以法定规划为依据，而是希望通过行政权力来改变法定规划的要求。这些不仅关涉到城乡规划实施的问题，根本上是政府行政执行弱的反应。
（四）政府、市场、社会各方未将城乡规划作为其各自行动的纲领
城乡规划是城乡未来建设和发展的总体安排和行动纲领，其内容涉及到城乡社会的各组成要素，并且也是由政府、市场、社会各方共同行动而实施的。由于城乡规划缺乏综合协调的手段和机制，因此难以有协同社会各方行动步骤的能力，从而就出现如马路因敷设市政管线而不断重复开挖的现象，新建城区缺乏公共交通和学校、菜场等配套设施的问题，新城区建设出现零星、分散的“羊拉屎”状态，旧城区改造房管部门修房子、各类市政公司负责设施改造从而导致各类管线混乱、互相不符合安全规定、改造工程分开进行而扰乱居民生活等等问题。同样，城乡规划实施管理基本依循申请－审批的方式，对各类建设和开发行为难以进行时序控制和资源、利益的调配，导致大量建设遍地开花，城乡整体的建设和发展难以发挥整体效益。
（五）规划的内容和方式尚未与国家治理方式等有很好的衔接
以上这些问题的出现很重要的原因在于，现有的城乡规划在内容、方式和实施管理上与社会治理方式缺少衔接。这里至少包括两方面的内容，而这两方面又相辅相成，从而损害到规划作用的发挥。
首先，在国家管理的组织、管理的内容和方式中，城乡规划并未被很好地结合进来，并未被作为城乡社会管理的基础和工具，各项管理的制度及其机制仍各行其是，甚至排斥城乡规划在其中发挥作用。比如，城乡规划的制定和实施是各级政府的职责，但规划实施的状况如何并不作为政府行为评价的重要内容；各部门、各机构的发展建设项目不以规划为依据，甚至在实施中以规划不符合实际需要为理由动用行政权力来否定规划、修改规划；各类建设和发展决策不符合规划、违背规划也难以有惩治的手段等等。
另一方面，城乡规划领域也缺乏与社会管理框架相协调统一，缺少应对各种不同治理结构和方式的作为，固守统一的标准模式来应对各地的社会经济状况和执行能力差异，有时甚至出现对立的状况。规划通常将自身领域独立开来，仅在自身领域内部寻求完善，导致许多的改革与治理结构和方式相脱节。
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